【摘要】城市群已成为全球重要的经济增长和创新活力的区域，当前中国的城市群发展迅速，成为城镇化的主要形态。城市群由于涉及众多行政主体，面临诸多跨域治理困境，改革开放特别是党的十八大以来，中国在城市群跨域治理中逐渐形成了“坚持中央统筹、鼓励地方联动、重点带动突破、注重内生嵌入”等重要经验，并取得了良好的治理效果。在高质量发展的新时期，场景、创新、数据和平台等将为跨域治理提供新的内生动力。为适应新要求和新动力，城市群跨域治理要形成更加高效有序的治理体系、网络形态的治理结构和动态灵活的治理机制。
【关键词】城市群 跨域治理 集体行动 路径 【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
城市群跨域治理的背景与趋势
从全球范围来看，在市场化的驱动下，各国愈发注重空间的集聚、整合与协调，城市群成为现代社会人口、科技、产业、服务、金融等要素的主要承载空间，并逐渐发展为各国竞争的主要舞台，城市群发展水平已经成为一个国家整体发展水平的重要标志。
第一，近年来城市群成为我国城镇化的主要形态，京津冀、长三角、珠三角作为中国新型城镇化发展的重要成就，呈现出良好的发展态势。一方面是城市群整体发展水平迅速提高，对国民经济社会发展贡献巨大，成为中国经济社会发展活力最强的区域。另一方面城市群空间布局不断拓展优化，呈现出规模扩张、结构多样和方位拓展的态势。以长三角地区为例，长三角在1982年规划之初只有9个城市，2016年《长江三角洲城市群发展规划》将其拓展到26个城市，2019年的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》继续将其扩充到上海、江苏、浙江、安徽的41个城市。同时，城市群的结构不断多样化，比如，长三角中既有直辖市，又有副省级城市及地市级城市；既有经济高度发达的大城市，又有发展较为缓慢的中小型城市。粤港澳大湾区还包含一国两制的制度多样性。不仅如此，城市群的地理方位逐渐拓展，在东部城市群蓬勃发展的基础上，成渝、关中等西部城市群也逐渐崛起，形成了东西双向开放的空间格局。
第二，城市群协调被摆在了更加重要的位置，成为国家发展重大战略的同时，也成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动了京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈建设等重大国家战略。在政策层面，2018年出台的《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出“建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式”，将城市群协调联动作为区域协调发展的核心内容。随后国家发改委出台的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》细化了城市群协同发展的方向。2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，表明城市群协调发展关系到中国特色社会主义行政体制和政府治理体系。城市群高质量协调发展，关系到中国经济社会的生产力整体布局问题，也关系到新型城镇化的历史进程，还关系到国家行政体制、央地关系、府际关系、政府与社会关系、政府职能以及数字政府、服务型政府等一系列结构性、体制性和机制性问题，是完善国家治理体系和推动治理能力现代化的重要途径。城市群跨域治理关系到国家的整体布局与国家治理体系的成熟和定型，是凸显我国制度优势与治理模式的重要内容。
第三，新形势与新环境对城市群跨域治理提出了新要求，提供了新机遇。城市群的跨域治理既包括由于公共事务外部性导致的相关城市间被动需求型协同合作，也包括地方政府间基于各自发展目标、资源及规划寻找最佳合作伙伴形成的主动需求型协同合作。城市群跨域治理的核心任务在于通过府际交互联动、协同配合，使国家、区域和城市实现高质量发展，使人民生活获益。如今，城市群跨域治理正面临着新环境与新机遇。随着大数据的兴起和我国数字化战略的实施，新基建、智慧城市等进程不断加快，为治理机制提供了新的条件和动力。同时，为应对新冠肺炎疫情外生冲击和全球形势的变化发展，中央作出了加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的指示，城市群跨域治理肩负着推动形成新格局的重任。2020年8月习近平总书记强调，“要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用，结合长三角一体化发展面临的新形势新要求，坚持目标导向、问题导向相统一，紧扣一体化和高质量两个关键词抓好重点工作，真抓实干、埋头苦干，推动长三角一体化发展不断取得成效”。新形势、新机遇和新要求的纵横交错，使得深入探索城市群跨域治理、为高质量发展提供高水平治理体系成为亟待研究的课题。
城市群跨域治理的特征与经验
城市群跨域治理在现实中面临双重困境。一是跨域治理的集体行动困境。由于外部性和行政碎片化问题，单一地方政府难以应对跨界公共事务的挑战，需要多个城市联合解决问题。然而，由于城市群跨域治理面临着搭便车、机会主义等集体行动困境，需要通过机制和结构的选择来降低交易成本与合作风险，进而达成公共目标。二是以“竞争”为核心的制度结构困境。改革开放以来，为了更好促进国民经济发展，我国在制度设计中强调通过给予地方发展的自主权、晋升锦标赛等一系列针对地方政府的激励措施，创造了中国经济增长的奇迹。然而，这一激励措施不断强化了地方政府之间的竞争意识和举措，进而抑制了地方政府之间开展合作的动力，也成为阻碍城市群跨域治理的制度性因素。
近年来，我国城市群在领域、主体、结构、机制等方面的探索和创新，使得跨域治理已从单一的经济联系拓展到生态、科技、卫生防疫、应急联动、交通、旅游等多个领域的交相呼应，形成了以联席会为代表的横向联系机制，城市间网络关系不断深化。党的十八大以来，城市群跨域治理的中国经验有效克服了双重困境。
一是坚持中央统筹，表现为在中央层面形成了城市群跨域治理的规划体系、政策体系和组织体系。中国的城市群内部行政结构较为复杂，这些城市本身既具有地方政府的层级性质，如省部级的直辖市、副省级城市、省会城市、地级市等，还有省际边界的属性，即区域合作可能涉及同省城市之间的协调，也可能涉及跨省城市之间的协调。完全的自主协作由于缺乏引导、监督，跨域治理，会陷入低效和无序状态，需要外部的有效规划、激励和监督。党的十八大以来，中央规划了京津冀协同发展、长三角一体化发展和粤港澳大湾区建设等战略性城市群，这些规划与以往最大的不同在于从原有的中央部委的规划升级为党中央、国务院层面的顶层设计，因此城市群跨域治理不只是城市地方政府的职责，也不仅是国家部委的任务，而是中央政府的整体谋划，同时通过《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》等为代表的综合政策，以及《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等为代表的专项政策，对城市群跨域治理的原则、范围、重点、考核等内容作出了明确的规定。此外，中央层面设立了京津冀协同发展、长三角一体化发展等重大城市群战略的领导小组，以及大气污染防治领导小组等专项领导小组，形成了战略性央地协同模式，在组织设置上确保了协调的权威性，从而提升了地方政府参与跨域治理的动力，降低了跨域治理的潜在风险。
二是鼓励地方联动。在城市群跨域治理中，地方政府广泛采取了联席会商、府际协议、工作方案等多种跨域治理机制，其中联席会商机制逐渐常态化、制度化，在各类公共事务应对与公共目标实现上发挥了重要的作用。以上世纪80年代长三角城市经济协调会为标志，联席会作为相互独立的政府主体间，以解决区域实际问题为目的，而自愿召开的协调合作会议机制，逐渐产生并广为扩散。此外，还有京津冀发改委区域工作联席会、珠三角交通综合执法工作联席会、成都经济区合作联席会等各专项领域的联席会。从数量上来看，各个城市群的府际联席会议数量逐年增多，并逐渐呈现出持续性和常态化的特征。
三是重点带动突破。城市群作为一个复杂的城市联合体，在跨域治理上需要突出重点，以点带面，既要选取重点城市来带动，又要选择重点领域突破，循序渐进，保证跨域治理的有效性和有序性。从重点城市带动来看，主要采取中心城市规划的方式，陆续确立9个国家级中心城市和若干个区域中心城市，这些中心城市覆盖了我国各大版块，一方面具有相对较高的行政级别、较好的经济社会发展基础和较为广泛的资源链接能力，另一方面中央及省级政府分别对国家级区域中心城市在政策、职能、资源等方面给予优先赋能，进一步提升中心城市在跨域治理中的引领和带动能力。从重点领域突破来看，在规划和政策的角度选取具有更强示范和带动作用的领域，有利于打破跨域治理的“僵局”。京津冀协同发展规划中，在有序疏导北京非首都功能的核心战略下，环保、交通和产业升级转移是其协同发展的三个重点领域，实行率先突破。2019年建立了长三角生态绿色一体化发展示范区，把一体化发展融入到创新、协调、绿色、开放、共享发展中，形成区域标杆。成渝双城经济圈自提出以来，基于各方的基础以“一城多园”模式合作共建西部科学城，构建成渝协同创新共同体。
四是注重内生嵌入。尽管现有的制度设计强调竞争性的激励结构，但我国的干部交流互派机制在促进和优化城市群跨域治理方面，搭建起府际沟通桥梁和资源传输的渠道，增强彼此了解和信任，进而降低跨区域合作治理的风险和交易成本，提高合作动力和效果。《中华人民共和国公务员法》明确规定干部交流的类型为“调任、转任”，随着城市群跨域治理和区域一体化的需求不断加大，近年来城市群内干部交流成为克服城市间集体行动困境的重要手段。如在2015年出台《京津冀协同发展规划纲要》后，京冀两地开始实行干部互派挂职，推动双方在交通基础设施建设、产业合作、项目对接、区域治理等方面达成更为紧密、持续的合作。数据显示，仅2018年两地干部交流交往1万人次，促成达成合作意向的产业项目200多个，教育医疗技术合作40多项，极大推动京津冀一体化进程。随着2020年1月成渝地区双城经济圈战略的提出，成渝两地于4月签署建立年轻干部互派挂职长效机制，以干部的互相嵌入更为广泛地连接起两地的治理要素和生产要素，推动城市间嵌入、影响和信任，加快城市群治理共同体的形成。
城市群跨域治理面临的新动力
我国在城市群跨域治理中逐渐形成了特有的经验，高质量发展时期城市群跨域治理面临着新的时代机遇，为跨域治理提供新的动力，跨域治理也将呈现出新的局面。
一是场景驱动。当前城市群在发展过程中，不断面临着大气污染、公共卫生、大型活动等短期性的事件，为城市之间的跨域治理提供了丰富场景。这些场景在要求城市间协同合作的同时，也为实现更加高质量的城市群跨域治理提供了新机遇。为此需要注重将城市间事件联合应对的短时“权宜之计”，转化为“平战结合”的长效协同制度，进而实现从“场景”到“制度”的驱动。随着新的场景到来，对原有场景固定下的机制和制度进一步迭代，可以实现跨域治理的常态化优化过程。
二是创新驱动。在传统的GDP考评指标下，地方政府追求经济增长忽视其他领域的发展，一方面带来了城市间竞争格局的形成，另一方面同质化目标使得合作需求薄弱。在新发展理念的指引下，地方政府的发展目标已经从单一GDP转变为社会创新，势必带来城市之间差异化错位发展格局，城市地方政府间互补合作将产生更为丰富的动力和更强烈的意愿，并将在更大程度上缓解同质化带来的过度竞争，实现“创新”对“合作”的驱动。
三是数据驱动。近年来中央及地方加快了数字政府的建设，有效打破了城市间的行政分割，进而带来新的驱动力。全国一体化在线政务服务平台建设的快速推进，“最多跑一次”等审批服务改革，城市大脑、智慧城市、数字城市的建设，使得政府机构、居民、企业等主体能够便捷地在云端共享数据、获得跨域服务，从而在空间上打破了行政边界和地理边界，城市群也将从治理边界过渡到数字边界。此外，数据型的政府、社会与市场组织不断涌现，将为城市间跨域治理提供新的载体和中介，进而形成“数据”对“治理”的驱动。
四是平台驱动。城市之间的通讯交通物理连接是城市群内部联系的基础性平台。中央加快推进新型基础设施建设，珠三角、长三角等城市群地方政府已经启动相应的规划建设，“新基建”对城市之间的联系提供了前所未有的、快速便捷的物理、数据连接通道，实现城市群内外部更加快速便捷的连接，加快人流物流的交换和流动，使得城市间的物理空间和范围走向融合，大幅度降低跨域治理的技术成本。
建成适应城市群区域治理新动力的新路径
第一，形成高效有序的治理体系。首先，城市群跨区域治理有赖于中心城市带动协调作用的发挥。目前中心城市尚未完全释放出“中心作用”，受到权责的限制难以对周边城市进行组织动员。要理顺中央、省、中心城市、地级市之间的权责关系，对中心城市赋权，使其承担起城市群跨域治理协调者的职责。其次，要促进城市群各城市及城市群间有序竞争下的协同合作治理机制。地方政府具有通过学习、合作来提升自身竞争力的内在动力，而这种从竞争向合作的动力转化关键在于激励机制的设计。例如，可以将环境治理考核边界从单个城市转变为整体区域，激励政府主体为满足考核指标而进行主动合作，并最终在竞争和合作的有序协调中，走向城市群跨域治理共同体，实现多领域嵌套以及多网络协同。
第二，形成网络形态的治理结构。理想的城市群跨域治理结构应该具有去行政级别化、对等高效的网络特征。为了突破现有行政层级差异造成的跨域治理障碍，可以通过“功能分层”将地方政府的行政管理和城市公共事务治理有条件地分离。此时地方政府在城市公共事务治理之中不是唯一的主体，治理结构由多元主体构成，体现出不同政治主体、行政主体与专业主体之间的功能分工，城市治理从而形成“制度-政策-事务”三个层面。在制度层面上，政治主体扮演决策者的角色，发挥动员的作用；在政策层面上，行政主体扮演执行者的角色，发挥控制的作用；在事务层面上，专业主体扮演协作者的角色，发挥助力的作用。因此“功能分层”能够使得公共事务治理去行政级别化，从而在根本上推动跨域治理网络的形成。
第三，建成灵活动态的治理机制。城市群跨域治理机制并不是静态、单一的，需要根据合作城市的地理位置临近度、经济水平、业务领域以及已有的区域政策、战略等条件来匹配不同的治理机制，从而有针对性地降低不同情境下的跨域治理的交易成本与风险，在整体上实现分区域、分领域、分场景的机制灵活转换。为此，需要鼓励和探索多样化的区域合作机制，如在合作主体上可以选择跨层级合作、斜向合作、平级合作等方式；在合作结构上可以选择星型、轮型、桥连型等类型；在合作模式上要鼓励成立多种形式的城市联盟，积极探索府际协议、联席会议等区域合作新形式，促进区域合作的进一步深化。
（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导，中国政府发展联合研究中心研究员；南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生黄姁对本文亦有贡献）
【注：本文系国家自然科学基金项目“城市群环境政策的空间关联、治理网络与演变机制”（项目编号：71774026）和国家自然科学基金项目“基于‘网络关联’的城市治理功能协同：机理、结构与迭代”（项目编号：72074129）阶段性成果】
【参考文献】
①锁利铭、廖臻：《京津冀协同发展中的府际联席会机制研究》，《行政论坛》，2019年第3期。
②何艳玲，李妮：《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第1期。
③I. W. Lee, Y. Lee & R. C. Feiock, “Competitors and Cooperators: A Micro-Level Analysis of Regional Economic Development Collaboration Networks”, Public Administration Review, 2012.
④锁利铭、徐贵宏：《地方政府的战略成长：中国城市府际治理40年》，《城市治理研究》，2019年第1期。
责编/李丹妮 美编/杨玲玲
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