摘 要:中国共产党成立百年来，探索并形成了丰富且宝贵的城市治理实践经验，为建设适应国情、符合时代的城市治理道路奠定了基础、指明了方向。在城市治理历程中，中国共产党的领导是根本保证，以人民为中心是根本立场，兼收并蓄、以我为主的学习态度则是探索具有中国特色的城市治理模式的重要条件。
关键词:城市治理 中国共产党 现代化建设
【中图分类号】D23 【文献标识码】A
城市是现代文明的标志，在现代化建设全局中占据重要地位，城市治理也因此成为国家治理体系中的重要内容。当下，前现代、现代、后现代多重语境的交错、中西文明间的差异与分歧使中国的城市治理面临着复杂形势。学界已经发现，西方语境中的城市治理难以适应中国国情，中国城市治理的目标、方法必定要有所不同。要解析这种不同，就要追溯中国共产党构想、探索并实践城市治理的起点，即新民主主义革命时期，以及社会主义革命和建设时期。同时，中国共产党在不同历史时期对城市治理有着不同认识，从新民主主义革命时期的构想阶段到今天的全面布局阶段，中国共产党治理城市的历程也是中国城市治理现代化的进程。以此观之，从百年党史的角度切入城市治理将有助于建设适应国情、符合时代发展需要的城市治理道路。
中国共产党探索城市治理的历史进程
新民主主义革命时期，中国共产党形成了以工业化为核心、整合城市社会的城市治理构想。20世纪20—30年代，中国共产党人在探索革命道路的过程中引入了马克思主义关于城市发展规律的论述，并根据这些论述，对中国城市进行了分析，发现不合理的城乡关系对于城市和乡村发展皆无益处，而这种城乡关系从根本上源于帝国主义借由城市实现的侵略。打破这种现象的关键在于推动城市工业化和农村集体化。解放战争后期，中国共产党治理石家庄等城市的实践为接管城市提供了经验教训。中共七届二中全会提出，党的工作重心由农村转移到城市，并将恢复和发展城市中的生产作为中心任务。城市治理成为中国共产党治国理政的重要内容。纵观新民主主义革命时期中国共产党城市治理的构想与实践，发展工业始终居于中心位置，这是因为在当时，只有发展工业才能实现救亡图存的目标、实现民族独立和国家富强。然而，当时中国实现现代化与工业化仍面临一些阻碍，扫清阻碍需要建立直达基层的政权体系，增强国家对社会的控制与动员能力。中国共产党为革命需要而在基层广泛建立的政权组织符合了这一要求，为1949年后整合城市社会创造了蓝本。时代要求中国共产党承担起缔造民族国家的任务，这赋予了国家在城市治理中的突出地位，也使中国的城市治理道路从萌芽时期就具备了与西方不同的特点。
社会主义革命和建设时期，中国共产党的城市治理以“生产城市”为目标，在国家主导下发挥人民群众的能动性，建设平等的城市空间。结合马克思主义基本原理和中国国情，中国共产党将“生产城市”设定为城市治理的总目标，要求城市建设为社会主义工业化和人民群众服务。城市治理的第一步是整合城市社会。中国共产党结合中国革命取得胜利的经验在城市解散或收编了原有的社会组织，建立起由国家主导的严密组织体系。居民被编入各个单位，由“个体人”变为“单位人”。城市社会的整合意味着国家有能力大规模调用社会资源以服务于工业化目标。发动群众成为开展大规模社会运动、进行基础设施建设的“法宝”，有效地弥补了后发现代化国家工业化进程中资源的缺乏。此外，中国共产党的社会理想也反映在此时的城市治理中。城市治理坚持为人民服务的理念，构建能有效改善人民生活境遇、促进平等的城市空间。从新中国成立起，中国共产党就开始治理城市中的落后地区，通过自来水、煤气、公共交通等服务的普及，改善了人民群众的生活条件。从这一角度讲，以人民为中心、发展成果由人民共享的治理思路在城市治理探索的初期就已经显现。在这一时期，中国共产党以发展工业为旨归治理城市，相应地整合城市社会，动用社会力量完成现代化目标，成功建立起了相对完整的工业体系。治理中的民生、平等理想也是应对城市治理现代化中两极分化趋势的宝贵财富。不过，城市空间被分割，影响了城市的集中建设和治理，个体自由、社会活力的缺乏限制了城市发展的内生动力，生产为主的治理思路限制了民生的改善，这些弊端逐步显现，成为改革开放新时期城市治理迫切需要解决的问题。
改革开放新时期，中国共产党从城市的多种功能与重要意义出发，推动建立激发城市活力、适应改革开放的城市治理制度。以1978年第三次全国城市工作会议为起点，城市在政治、经济、文化、信息等多方面的功能逐渐得到重视与发挥，以工业为核心功能、人为压制城市发展以消灭城乡差别的做法被放弃。同时，中国共产党努力弥补多年以来的基础设施“欠账”，大力兴修住房、改善城市环境以满足民生需要。中国共产党以经济特区和部分沿海城市为试点，在土地、金融、非公有制经济等方面尝试激发城市活力。1984年，中国共产党开展城市经济体制改革，适时指出了城市在社会主义现代化建设中的主导作用，要求充分发挥城市的中心作用，形成以城市为依托的经济区，调整城市政府的职能。和前三十年的城市治理相比，政企分开的城市经济体制改革将城市从条块分割、封闭式的经济管理体制中解放出来，也意味着个人进一步从“单位人”的状态中解放出来，随之而来的是城市第三产业的发展、经济结构的转变。为形成以城市为依托的经济区，中国共产党开始以上海等地为试点开展城镇体系规划，从区域高度规划、治理各个城市。以城市为依托的区域经济竞争为改革开放以来出现经济奇迹创造了条件。但是，市场化导致城市建设中也出现了一些无序现象，中国共产党多次强调城市规划的严肃性，并出台《中华人民共和国城市规划法》以规范城市的规划和建设。1992年，建立社会主义市场经济体制的改革目标确定，经营城市、提高城市竞争力也成为城市治理的重要目标，其中，城市间的竞争涉及城市财政与市政管理、产业基础等领域，这对城市治理的水平提出了更高要求。改革开放也激发了城市社会群体的力量，城市居民委员会的组织建设得到全面恢复和完善。非政府组织等一系列社会组织的出现促使城市治理协调好各主体间关系。长期快速的城镇化过程也带来了城乡差距拉大等问题。中国共产党依据以人为本的执政理念，构建和谐社会，把“三位一体”的布局扩展为包括社会建设在内的“四位一体”，同时统筹城乡发展。改革开放新时期是城市治理思路的转折、发展期，中国共产党在继承、反思前三十年经验教训的基础上，在改革开放的新背景下探索城市治理的目标、手段，为城市活力和社会力量“松绑”，为城市参与市场经济、国际竞争创造了多方面的有利条件。这一时期的城市也为治理提出了新的问题，城市竞争要求政府转变职能、处理好各种社会组织间的关系、解决好城镇化过程中出现的社会矛盾，奉行增长主义的城市发展也带来了环境的恶化、居民收入差距的拉大等问题。这些问题的出现推动了中国共产党城市治理探索的进一步发展。
进入中国特色社会主义新时代，中国共产党以“新型城镇化”为指导，建立共建共治共享的城市治理模式，实现以人为核心的城镇化。“新型城镇化”的提出标志着中国共产党城市建设思想进入新阶段，对城市治理现代化提出了新的要求。“新型城镇化”新在将以人为本、优化布局、生态文明、传承文化作为基本原则，把以人为本作为核心。为了实现以人为本，新型城镇化要求有序推进农业转移人口市民化、破除城市内部二元结构、注重中西部地区城镇化、推进基本公共服务均等化、推动城镇化绿色发展。城市的竞争力、活力离不开高水平的管理，民众对城市的意见大多集中于城市的管理和服务方面，因此要加强城镇化管理，把握好政府与市场、中央和地方的关系。也就是说，城市发展的现实呼唤着治理模式的进步。中国共产党通过城镇化工作会议、城市工作会议等有关会议和文件对新时代的城市治理作了周密部署。
首先，新时代的城市治理要以人为本，坚持人民城市为人民。多年来城镇化的快速发展带来了城市环境恶化、贫富两极分化、社会矛盾增加等问题，城市治理必定要回应这些问题，满足人民群众日益增长的美好生活需要。习近平总书记强调：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。”以人民为中心的城市治理将以创造优良人居环境为己任，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。其次，新时代的城市治理要统筹政府、社会、市民三大主体，实现城市共治共管、共建共享。政府要抓住城市管理和服务的重点，改变粗放型管理方式，加强城市精细化管理，以深化改革破除体制机制障碍。面对矛盾和问题，城市治理应坚持堵疏结合、以疏为主，惩防并举、以防为先，标本兼治、重在治本的原则，将矛盾化解在萌芽状态。政府还要从宏观和全局层面配置重要资源，重点保障基本公共服务，弥补市场缺陷。城市政府将由“划桨人”转变为“掌舵人”。新时代的城市治理更加重视市民和社会的作用。市民是城市建设与发展的主体，要尊重其对城市发展决策的知情权、参与权、监督权。市民和社会的参与贯穿在新时代城市治理的方方面面：以社会主义核心价值观提高企业、社会组织、市民参与城市治理的意识和能力；倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，使全社会共同参与改善环境；鼓励社会资本参与城市建设、经营与管理；完善社会参与机制，发挥专家和民众在规划实施监督等方面的作用；在进一步强化街道、社区党组织领导核心作用的基础上，城市治理机制的完善将带动基层群众自治组织、社区社会组织建设，进而实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。总之，新时代的城市治理坚持协调协同，“尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力”，构建共建共治共享的社会治理模式。
中国共产党探索城市治理的历史经验
中国共产党的百年历史蕴含着丰富的治国理政经验，是探索国家治理取之不尽、用之不竭的宝库。城市在人类文明演进中占据重要地位，但城乡对立、城市发展对环境的影响等问题至今仍困扰着人类。中国共产党有关城市治理的理论与实践为这些问题的解决提供了宝贵经验。
中国共产党的领导是使城市治理适应国情、适应时代发展的根本保证。中国的城市治理曾发生三次大的转折。第一次转折发生在社会主义革命与建设时期，中国共产党为实现工业化目标、在城市中建构起具有高效整合、动员能力的“单位社会”，使城市治理承担起时代使命，也确立了政府在新中国城市治理演进中的重要地位。第二次转折发生在改革开放后，总体性社会逐渐解体，中国共产党在改革开放的进程中激发了城市活力，使城市治理适应社会主义市场经济的新形势。第三次转折发生在中国特色社会主义新时代，中国共产党已经积累了丰富的城市治理经验，提出并完善了以人民为中心的城市治理思路。这一思路强调在发挥好政府作用的同时，处理好政府、社会、市民之间的关系，形成城市发展的合力，既符合当代中国国情，又为社会治理提供了有益经验。总之，中国共产党使当代中国的城市治理继往开来，坚持中国共产党的领导才能在新的时代条件下继续推进城市治理现代化。
以人民为中心是中国共产党领导、探索城市治理一直以来的根本立场。中国共产党人的初心与使命是为中华民族谋复兴，为中国人民谋幸福，这体现在各个时期的城市治理中。在社会主义革命与建设时期，中国共产党以基础设施和公共服务的普及塑造平等的城市空间、消除严重的两极分化。改革开放时期，中国共产党顺应人民日益增长的物质文化需要，在改革开放的浪潮中发挥城市让生活更美好的作用，还及时注意到了城市中出现的矛盾与问题，把社会建设提升到了新的高度。如今，中国共产党旗帜鲜明地将“人民城市为人民”作为城市工作的出发点和落脚点，以推动城市治理体系和治理能力现代化满足人民对美好生活的向往。可以说，以人民为中心的根本立场是中国共产党使城市治理符合国情、适应时代发展的重要原因，也是中国城市治理的独特优势。
兼收并蓄、以我为主的学习态度是探索具有中国特色的城市治理模式的重要条件。中国城市治理的演进离不开对其他国家经验教训的学习借鉴。如，新中国成立初期，苏联的帮助使中国共产党开始把马克思、恩格斯的城市论述及自身的社会理想落实于城市治理中。改革开放后，对欧美国家城市治理经验教训的学习借鉴使城市治理适应时代发展。与此同时，中国共产党始终把以我为主、为我所用作为学习原则。早在上世纪50年代中期，中国共产党就开始针对性更改苏联经验中不适宜中国的部分。改革开放后，中国共产党也在向欧美国家学习的历程中旗帜鲜明地坚持探索具有中国特色的城市发展道路。在全球化的世界中，城市治理模式之间的学习、交融是大势所趋，但只有从本国国情出发，探索出的城市治理模式才能真正具有持久的生命力和世界意义。
近代以来的历史进程赋予了西方对现代化理论的话语霸权。中国正在为广大发展中国家探索一条走向现代化同时又能保持自身独立性的道路，有关城市治理的理论与实践正是这条道路的重要组成部分。面对当代中国的城市治理新模式，学界理应及时跟上，向世界讲好中国故事、贡献中国智慧。
【本文作者为中国人民大学马克思主义学院副院长、教授，中共党史党建研究院研究员；本文系中国人民大学21世纪中国马克思主义研究协同创新中心阶段性成果、中国人民大学马克思主义学院科研基金项目“中国共产党城市建设思想的逻辑与历史”阶段性成果；中国人民大学马克思主义学院博士生马骋对本文亦有贡献】
参考文献
[1]范逢春：《新中国70年治理现代化：基本经验与未来展望》，《国家治理》，2019年6月第2期。
[2]宋学勤：《“与民族国家的建构同步”：中共城市社会整合思想与实践（1949-1957）》，《党史研究与教学》，2017年第3期。
责编：臧雪文
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