摘 要:回顾中国共产党乡村治理的百年历程，大致经历了“政权下乡”“政社合一”“乡政村治”及“多元共治”四个阶段。每个阶段，我们党都成功化解了各种乡村治理难题，取得了一系列重大成就，其基本经验主要体现为以实现稳定发展为乡村治理的总体目标；以维护农民根本利益为乡村治理的基本理念；以坚持党的领导为乡村治理的关键核心；以改革创新为乡村治理的根本动力。
关键词:中国共产党 乡村治理现代化 基本经验
【中图分类号】D25 【文献标识码】A
乡村治理是国家治理的重要内容和基础保障。乡村治理水平的高低直接影响着国家治理现代化的实现，也影响着党执政根基的巩固和农民群众利益的维护。自中国共产党成立以来，我们党始终高度重视乡村治理工作，并积累了丰富的实践经验，为我们党获得农民支持，取得革命、建设和改革的一系列胜利奠定了重要基础。回顾我们党领导乡村治理的百年实践历程，总结学习党治理乡村的历史经验，对我们进一步推进乡村治理改革，提高乡村治理水平，实现国家治理现代化具有重要意义。
政权下乡：民主革命时期党对农村革命根据地的治理与实践（1921-1949）
农村革命根据地的建立和发展可以看作是特殊的乡村治理，它为积蓄革命力量，实现农村包围城市、武装夺取政权提供了战略依托，也是中国共产党领导乡村治理的起点。
土地革命战争时期，毛泽东同志率先开辟了井冈山革命根据地，在根据地深入开展土地革命、政权建设、党的建设和武装斗争实践，开始了乡村治理的有益探索。一是加强基层党组织建设，强化党的领导核心地位。在三湾改编和古田会议的基础上，毛泽东同志从军队抽调党员干部帮助地方发展党组织，保证党组织对根据地的领导。二是不断推进基层政权建设实践，工农红军组织发动群众打倒土豪劣绅，建立了各级工农民主政权。三是积极进行武装斗争，为革命根据地建立和发展提供强有力保证。四是深入开展土地革命，先后颁布《井冈山土地法》《兴国土地法》，在边界各县开展分田运动，满足农民的土地诉求。这些举措大大调动了农民的革命积极性，为革命根据地的发展壮大打下了坚实基础。
抗日战争时期，随着国际国内形势的变化，在保障胜利的前提下，我们党领导乡村治理的政策也进行了一定调整。一是积极推进乡村基层政权建设。通过“三三制”吸纳社会各阶级参与政府组织以适应抗战需要，通过广泛的民主选举巩固提升基层政权，把反动敌对势力清除出政府组织。二是成立各类群众组织。鼓励并指导农抗会、妇抗会、青救会等社会组织发动群众从事抗日救亡、社会生产等活动，使其赢得民众的信赖，成为乡村社会重要的领导权威。这一时期，群团组织对瓦解封建保甲制度、拓宽党在乡村的社会基础发挥了重要作用。
解放战争时期，各解放区高度重视农业生产，通过兴修水利、发放贷款、组织互助等办法迅速恢复农业生产。同时，各解放区重点加强基层政权和群团组织建设，通过调整干部配备、健全领导机制等，使人民解放军有了稳固的后方。此外，这一时期的土改运动也在很大程度上提高了农民的政治觉悟，为解放战争提供了源源不断的人力物力支持和强大的物质保障。
政社合一：新中国成立至改革开放前党的乡村治理探索与实践（1949-1978）
新中国成立后，党一方面通过土地改革废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，把土地分配给农民，提高了农民的经济地位、社会地位，也提升了农民的民主意识和政治参与意识，为农民融入新生的人民政权打下了经济基础。另一方面，通过重塑基层政权，规范了乡村的基层组织建设。1950年政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，开始在城乡基层普遍建立区、乡（村）人民代表会议制度，定期召开人民代表大会，同时还规定乡和行政村并存；1954年的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，从法律上明确了乡镇政权在乡村的合法地位，为我国乡村基层政权奠定了制度基础。伴随着社会主义改造，乡、镇建制逐渐被初级社和高级社所取代，形成了以“一村一社”为典型特征的村社合一的体制，农民不仅被纳入到国家的经济体制中，也被纳入到国家的政治体制中。这段时期，以政权建设和农业社会主义改造为基础，我们党进一步发展了党支部、共青团、妇女会、农会等组织，为打破乡村治理族权、重建乡村治理秩序打下了组织基础。
1958年开始的人民公社化运动，推动我国乡村形成了典型的“一大二公，政社合一”的治理模式。这种治理模式的特点是党政合一、政企合一、政事合一，对农民的生产经营、政治活动、家庭生活等实行高度集中的管理体制。在这种治理模式下，乡村中镇的建制和人民公社等同，公社社长等由社员大会选举产生。这种治理模式使农民高度参与到国家政治事务中，保证了国家政权的稳定，并且在一定时期内积累了工业化所需要的大量的原料和资金。但同时，它也阻碍了乡村民主政治的发展，造成了工业与农业、城市与农村发展的不平衡，形成了城乡分治的二元结构体系，为后来农村发展和乡村治理现代化带来了隐患。
乡政村治：改革开放后党的乡村治理实践与发展（1978-2012）
改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化，随着农村改革的深入推进，乡村治理模式也实现了转型发展。在经济体制上，家庭联产承包责任制打破了过去人民公社“一大二公三纯”的做法，推动农村形成了统分结合的双层经营体制，调动了农民的生产积极性，使农村的农业生产焕发出勃勃生机。与此同时，乡村治理模式也开始寻求突破。1980年，广西合寨村率先成立了村民委员会，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这一举措经过两年的总结和完善，在1982年第五届全国人民代表大会第五次会议上被写进《宪法》，村民委员会成为我国基层群众性自治组织。此后，我国基层政府逐渐恢复乡（镇）建制，乡村治理开始由政社合一向村民自治转变。
1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民自治的性质和地位作了明确规定，并提出乡镇政府和村委会是指导与协助的关系。1998年该法正式通过，村民自治不仅有了实践基础也有了法律依据，标志着我们党对乡村治理的领导进一步规范化。但在现实中，不同程度地出现了乡镇政府以各种方式过多地干预村民自治的做法，“乡政”介入“村治”影响了农民参与乡村治理的积极性和主动性，村民自治没有发挥出应有的效果。
进入21世纪，随着中国加入世贸组织，农业、农村和农民面临的竞争压力日益增大，中国的乡村治理进入税费改革和新农村建设阶段。为解决好“三农”问题，减轻农民负担，我国废除了农业税，并对农业生产进行补贴。这一举措大大降低了农业生产成本，保证了农民种粮的积极性，也缓解了干群矛盾，稳定了农村的社会环境，但农村和城市发展差距过大的问题并没有得到解决。2005年，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，并提出要通过积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、大力发展农村公共事业、千方百计增加农民收入等措施来促进农村发展。2006年中央一号文件强调要完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。2007年党的十七大进一步提出，要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”；“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这为实现乡村治理现代化提供了重要指引。[1]
多元共治：十八大以来党对乡村治理的创新与提升（2012年至今）
中国特色社会主义进入新时代，中国农村发展出现了许多新情况新问题，对乡村治理也提出了很多新要求。面对城乡二元分治，农村脱贫攻坚任务繁重，乡村“空心化”“老龄化”，生态环境恶化，基本公共服务供应不充分不均衡等问题，我们党从理论和实践上对乡村治理模式进行了许多改革和创新。总的来说，主要体现在三个方面：
一是强调党建对乡村治理的引领作用。习近平总书记提出，“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键”，要“重视农村基层党组织建设，加快完善乡村治理机制”。[2]2014年中共中央办公厅印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，提出“农村党组织要围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务，引导农民进行合作经营、联户经营，开展逐户走访、包户帮扶，及时办理反馈群众诉求，帮助群众和困难党员解决生产生活、增收致富中的实际问题”。我们党先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育，在深入推进反腐倡廉的同时，强化农村基层党员干部队伍建设，为农村基层党组织注入了新鲜活力，为提升乡村治理水平奠定了人力资源基础。
二是由单一治理向多元协同式治理转变。过去的乡村治理以政府自上而下的推动为主。十八大以来，随着“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新发展理念的提出，党的治理理念和治理方式也开始向多样、动态、多元化转变。首先，治理边界变得更为开放畅通。过去在村委会和党支部共同承担乡村治理主要任务的情况下，村委强调村民自治，党支部坚持党委领导，村两委关系不够协调。十八大之后，两者边界变得更加开放，沟通更为顺畅，关系更加协调，联动性更强。其次，治理主体更加多元化，由过去单一依靠政府，向政府、基层党组织、农民群众、其他社会组织和社会化服务机构协同治理转变。第三，治理方式更加多样化。由单一行政命令、运动式推进向多元平台互动、广泛协商民主转变。
三是乡村治理力求务实化具体化精细化。我们党始终强调一切工作要脚踏实地、务求实效。2014年两会期间，习近平总书记在参加安徽代表团审议时提出：“各级领导干部都要树立和发扬好的作风，既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实。”[3]这一要求放到乡村治理中，就是要将治理的重心由过去专注“大事”转向关注群众身边的“小事”“常事”。过去，乡村治理比较重视脱贫致富、村务公开、村委会选举等大事，现在的乡村治理在抓好大事的同时，更加关注群众身边的“小事”，以群众满不满意为出发点和落脚点，通过治理单元下移、网格化精细化智能化治理等切实解决人民群众关心的问题。
中国共产党百年乡村治理的基本经验
回顾中国共产党百年乡村治理的风雨历程，在不同的历史时期，我们党都成功化解了各种乡村治理难题，取得了乡村治理的一系列重大成就。总结来看，党的乡村治理基本经验主要有以下几点。
以实现稳定发展为乡村治理的总体目标
民主革命时期，为调动农民革命积极性、壮大革命根据地力量，中国共产党通过土地革命、政权建设和促进农业生产等措施重塑了乡村秩序，为新民主主义革命的胜利积蓄了力量、铸造了战略阵地。新中国成立以后，通过土地改革和农业社会主义改造，我们党把农业和农村纳入了国家计划经济的轨道，农业生产迅速恢复，农村劳动生产率也得到了提高。尽管之后开展的人民公社化运动有诸多弊端，但不能否认其在特定历史时期对乡村发展和国家经济的历史性贡献。改革开放之后，面对农村生产力落后、农民生产积极性不高等问题，推行了家庭联产承包责任制，大大提高了农业生产力，增加了农民收入，同时通过村民自治等途径提高了农民参与乡村治理的积极性，形成了新的乡村治理秩序，实现了乡村的稳定发展。在城乡发展不均衡现象凸显、“三农”问题日益突出的背景下，党又提出了实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展，不断优化乡村治理体系，提高乡村治理水平，努力实现乡村善治。历史表明，“三农”问题是中国革命、建设和改革的关键问题，只有解决好“三农”问题，其他问题才能迎刃而解。在不同的历史时期，我们党始终聚焦乡村治理中存在的突出问题，致力于实现乡村的稳定发展，为革命、建设和改革取得一系列成就打下了坚实基础。
以维护农民根本利益为乡村治理的基本理念
2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“我们党成立以后，充分认识到中国革命的基本问题是农民问题，把为广大农民谋幸福作为重要使命。”[4]回顾我们党百年乡村治理的历程，无论是在革命、建设还是改革时期，我们党始终重视维护农民的根本利益，注重发挥农民在乡村治理中的主体作用，以维护农民根本利益为乡村治理的基本理念。在经济上，从民主革命时期开始，我们党就致力于满足农民的土地诉求，在不同的历史时期，通过不同的土地政策，最大程度维护土地这一农民最根本的利益诉求。在政治上，通过政权建设、民主选举、村民自治等方式实现乡村治理组织和秩序的转变，保证农民当家作主的权利。为了使农民共享社会主义现代化建设成果，实现他们对美好生活的向往，我们党扎实开展脱贫攻坚，建设美丽乡村，实施乡村振兴战略，在很大程度上改善了农村面貌，提高了农民生活水平和质量。正是时时坚持以人民为中心的发展理念，坚持以维护农民的根本利益为导向，我国的乡村治理才能不断取得新的成就。
以坚持党的领导为乡村治理的关键核心
实现乡村善治，关键在于坚持党的领导。中国共产党不仅能为乡村治理提供方向引领，也能为乡村治理提供制度设计和政策保障。新民主主义革命时期，为了推进根据地建设，我们党就曾从军队中抽调党员干部帮助参与根据地党组织建设，为吸纳更多农民群众参与革命，保证根据地的红色性质发挥了重要作用。新中国成立以后，经过社会主义改造和人民公社化运动，我国建立了“政社合一”乡村治理体制，党的领导深入到各级人民公社组织，保证了农村生产经营的社会主义性质。改革开放后，政社分开，但彼此间的关系更加协调，联动性更强，总体上党组织依然发挥着对乡村基层组织的领导作用。此外，党中央实行的一系列解决“三农”问题的政策，保证了农村经济体制改革的顺利进行，焕发了农村的生机和活力。进入新时代，为进一步提高乡村治理水平，促进城乡一体化发展，党中央又领导制定了一系列促进乡村建设和发展的政策措施，如美丽乡村建设、精准扶贫、乡村振兴等，农村生产、生态面貌得到了极大改观。
以改革创新为乡村治理的根本动力
中国共产党百年乡村治理实践大致经历了“政权下乡”“政社合一”“乡政村治”和“多元共治”四个发展阶段。每一阶段的演进更替都是根据时代变化和社会经济矛盾发展不断调整完善的结果。新民主主义革命时期，农村经济凋敝，传统乡村治理走向没落。为重构乡村治理秩序，中国共产党通过政权建设和党组织建设加强了对革命根据地的领导。新中国成立后，为巩固新生的人民政权，快速恢复国民经济，开展大规模工业化建设，我们党建立了“政社合一”的乡村治理模式，在短时间内把农业纳入国家计划经济的轨道，组织带领农民全力投入到社会主义建设中。改革开放后，为了释放农村经济活力，调动农民生产积极性，我们党又形成了“乡政村治”的治理格局，大大推进了基层民主自治进程。面对新时代新任务，以实现“治理有效”为目标，我们党出台了多个中央一号文件，制定了一系列政策法规，推动乡村治理向现代化转变。可见，每一次乡村治理模式的变革都是面对新的时代要求不断改革创新的结果，改革创新是中国乡村治理现代化的根本动力。[5]
【本文作者为武汉大学马克思主义学院教授；武汉大学马克思主义学院博士研究生、湖北中医药大学马克思主义学院副教授张红兰对本文亦有贡献】
注释
[1]邱春林：《中国共产党农村治理能力现代化研究》，济南：山东人民出版社，2017年，第131—135页。
[2]中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2014年，第684页。
[3]习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第381页。
[4]《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 促进农业高质高效乡村宜居宜业农民富裕富足》，《人民日报》，2020年12月30日，第1版。
[5]燕连福、程诚：《中国共产党百年乡村治理的历程、经验与未来着力点》，《北京工业大学学报（社会科学版）》，2021年第3期，第99—101页。
责编：罗 婷
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