摘 要:脱贫攻坚取得全面胜利之后，减贫形式会发生根本变化，其中流动人口的贫困问题值得重视。流动人口贫困主要表现为相对贫困，呈现“缺口贫困”“结构贫困”和“流动贫困”等特征。对此，应尽快将流动人口纳入城镇失业救助对象，加快构建城乡一体救助体系；提升流动人口人力资本，提高就业韧性；探索解决流动人口相对贫困的长效机制，增进民生福祉。
关键词:流动人口 相对贫困 缺口贫困 流动贫困
【中图分类号】F320 【文献标识码】A
今年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，脱贫攻坚战的全面胜利，标志着我们党在团结带领人民创造美好生活、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步。在完成了消除绝对贫困的艰巨任务之后，相对贫困、个体贫困将成为新时期治理贫困的重点。流动人口为中国城市化以及城市建设作出重要贡献，认清并解决部分流动人口的相对贫困问题是让改革发展成果惠及更多人民群众、带领全体人民过上美好生活的重要举措。
流动人口相对贫困的特征
一是呈现出“缺口贫困”，主要表现为城镇公共服务供给缺口大。首先，流动人口失业风险高，自愿失业少，被动失业多，摩擦性失业更为突出。2015年全国1%人口抽样调查数据显示，全国处于失业状态的流动人口高达5%。现行城镇失业人口统计指标有城镇调查失业率和城镇登记失业率两个。因流动人口在农村仍然有承包地、宅基地等，无论是登记还是调查，在实际操作中，都很难被认定为城镇失业人口，致使流动人口长期被排斥在失业救济范畴之外。其次，流动人口社会保险购买率较低，社保覆盖缺口较大。一旦流动人口遇到风险冲击，社会保障兜底功能就会失灵，流动人口返贫风险相对城市居民也就更高。最后，乡—城流动人口依然受到户籍制度掣肘，既无法充分享有农村户籍地的保障供给，又无法充分享有流入地城市的保障供给，易陷入制度缺失以及公共服务供给不足导致的“缺口贫困”。
二是呈现出“结构贫困”，主要表现为就业结构不优，抗逆力不高。由于流动人口文化素质普遍较低，就业竞争力偏弱，导致可供其选择的就业岗位类型受限、就业质量偏低，加之流动人口用工单位大都处于价值链低端、产业链“微笑曲线”中间，缺乏核心竞争力，经营业绩波动大、风险高，流动人口极易陷入“结构性贫困”。国家统计局数据显示，自2018年开始，第三产业成为流动人口（以农民工为主体）就业比例最高的行业；2019年从事第三产业的农民工比重甚至达到了51%，且主要集中在批发零售、餐饮、交通、居民服务等行业，集中度过高，潜在风险大。比如，2020年在新冠肺炎疫情的冲击下，以餐饮、零售等为代表的第三产业就业农民工成为受影响最大的脆弱性群体。有学者估算，疫情期间延期复工和疫情后的长期停工导致农民工就业人数下降205万至351.1万，2020年农民工人均工资收入名义增长速度可能下降1.45至2.46个百分点。
三是呈现出“流动贫困”，突出表现为城乡户籍人口生活水平差距大。流动人口在流出地已达到现行扶贫标准，不属于贫困人口认定范畴；但在流入地所在城市，其家庭境况往往又会低于城镇低保标准，因“流动”而陷入“贫困”。乡—城流动家庭通过流动实现异地就业，家庭经济状况得到持续改善，但实际生产生活与城镇人口存在较大差距。流动人口虽然在流出地农村有楼房但在流入地经常租住棚户区、工地周边的旧房甚至危房；流动人口子女义务教育就读学校虽然比流出地好但在流入地属于中下水平，流动人口、流动家庭在流入地呈现出相对贫困状态。一方面，流动人口收入水平与流入地城镇居民相比仍有较大差距。据国家统计局抽样调查数据显示，2019年农民工人均月收入为3962元，低于同期城镇单位就业人员月平均工资水平（非私营就业人员为7542元，私营就业人员为4467元）。另一方面，流动人口消费水平与城镇居民有较大差距。相关研究表明，2017年流动人口平均消费弹性为0.72，明显低于同期城镇本地居民平均消费弹性（0.8左右）。除经济维度外，城乡户籍人口生活水平差距还表现在住房、教育、医疗、社会融入等多个维度。
解决流动人口相对贫困的现实意义
首先，解决流动人口的相对贫困问题是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。我国作为一个拥有14亿多人的世界第一人口大国，与西方发达国家相比，新中国成立之初农业大国的基本国情和“人均一亩三分地、户均不过十亩田”的真实写照，决定了农村人口必然在相当长一段时期内不断向城市转移流动，人口乡—城转移流动具有内生性。流动人口是我国经济社会发展重要生力军，以农民工为代表的亿万流动人口，为工业化和城镇化建设作出了突出性、历史性贡献，因此，关注并解决其相对贫困问题是全面建设社会主义现代化国家的重要内容。
其次，解决流动人口相对贫困问题是防范贫困再生的前瞻关照。贫困治理之所以是人类长期面临的重大挑战，其中一大重要原因就是贫困再生问题。贫困问题像硬币正反两面，正面是贫困黏性问题，持续贫困问题严重，陷于贫困境遇；反面则是更加棘手的贫困再生问题，脆弱性贫困突出。防范化解返贫风险需要减贫政策前瞻关照。尽管流动人口家庭的经济收入水平高于现行农村绝对贫困标准，但由于流动人口受工资收入波动不稳定、社会关系网络冲击、流入社区治理参与不足等因素影响，与城市居民相比，其家庭经济脆弱性更大且整体抗逆力更低。因此，流动人口成为贫困边缘人口、贫困脆弱性人口风险更大，全面解决流动人口的相对贫困问题，是阻断贫困再生的重要内容。
再次，解决流动人口的相对贫困问题是构建减贫长效机制的内在要求。在消除了绝对贫困和区域性整体贫困之后，增强贫困人口脱贫的稳定性，亟需构建完善的减贫长效机制。一方面，流动人口中不乏刚刚脱贫“摘帽”的建档立卡贫困户，这部分流动人口仍需“扶上马，送一程”，巩固脱贫成果，提升脱贫质量，最终实现稳定脱贫；另一方面，流动人口中部分群体虽跨过现行贫困线但仍然相对困难，这部分人既是边缘贫困或临界贫困人口，也是扶贫政策“悬崖效应”感受最直接、最强烈的群体，更是最容易返贫的群体之一。解决流动人口的相对贫困问题既有利于巩固已有脱贫攻坚成果，更有利于加快推动减贫长效机制的健全和完善。
最后，解决流动人口的相对贫困问题是城乡融合发展的必然要求。改革开放以来，我国城乡关系发生了显著变化，先后历经了城乡分割、统筹城乡、城乡一体化、城乡融合等四个不同阶段，特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，城乡融合发展逐步成为新时代城乡发展的新方式。流动人口既是实现乡村快速发展的有生力量，也是加快我国城市化进程的重要驱动力。解决流动人口的相对贫困问题、实现乡—城流动人口的市民化，能够有效防范出现城市“贫民窟”的风险，及时化解和管控城乡社会矛盾的风险点，有利于加快提升城乡融合发展水平。
解决流动人口相对贫困问题的对策
第一，尽快将流动人口纳入城镇失业救助对象，加快构建城乡一体救助体系。流动人口“缺口贫困”的根源是制度缺失与断裂，因此要重视流动人口失业问题，建立城乡一体救助体系。一是要正视和重视流动人口的失业问题，可将流动人口的合理布局问题与就业促进支持政策相结合，统筹考虑。流入地和流出地可通过有组织、有计划的就业机会创设、岗位需求信息精准投放等方式进行合作，实现供需有效匹配，引导流动人口有序流动。二是推进就业制度的改革，促进非正式就业的契约化，加强对缴纳社保等劳动权益问题的监督，提高流动人口社保参保率和收入水平。三是继续创新城乡一体救助体系，改革传统以户籍所在地政府扶持为主的帮扶方式，建立以“常住地”为基础的帮扶方式，推动社会保障、福利政策与扶贫政策法规、制度功能等方面跨区域衔接，逐步将流动人口纳入城乡统一范围的社会保障制度，以保障其能享受到无社会差别、无城乡差别、无地域差异、无歧视偏见的社会服务，推动流动人口市民化进程。
第二，提升流动人口人力资本，提高再就业韧性。提高就业韧性是脱贫减贫的“稳定器”，人力资本培育是解决“结构贫困”的根本。首先，提升受教育水平，重点应放在对农村地区教育资源和教育理念的格外关照、缩小城乡教育资源和教育理念的落差上；同时将农村流动人口中的适龄青少年作为重点予以教育保障，切断贫困的代际传递。其次，为适应社会经济发展转型，需进一步针对农村流动人口丰富培训内容，将职业技能培训与非职业技能综合素质培训相结合，使其能够应对新技术发展带来的挑战，提升转移就业和城市融入的能力。如果能沿着产业链，以转岗培训形式，开展人力资本投资策略，既能实现从低端劳动力到高端劳动力不同环节的有效配置，也是进一步挖掘流动人口内部潜力的合理选择。最后，新冠肺炎疫情的冲击下，各地政府出台相关政策将经济困难贫困人口纳入失业救助体系，重视对流动人口的技能培训，加强对流动人口的健康服务，有助于流动人口在寻求经济机会的同时提高家庭自我发展能力。
第三，探索建立解决流动人口相对贫困的长效机制，增进民生福祉。在消除绝对贫困之后，我国反贫困工作的重心将转向标准更高、人群范围更广的“相对贫困”，需要通过构建解决相对贫困的长效机制予以保障。首先，要构建“政府推动、社会主动、市场带动”的贫困协同综合治理机制。要在政府主导推动下，积极发挥社会主动性，借助市场力量来带动，加快推进城市流动人口家庭社会公共服务供给侧结构性改革，推进政府力量和社会力量的有机结合。其次，发挥公共服务均等化的堡垒作用。在安全住房、义务教育、基本医疗服务、社会兜底保障等方面创造服务均等化条件，增强城市流动人口自我发展能力。最后，加快完善流动人口市民化的体制机制。一方面，在城市进一步深化户籍制度与财政税收体制机制改革，促进农村转移出来的流动人口加快在城镇落户，提高各级政府基本公共服务供给能力；另一方面，在农村加快推进土地制度改革，健全农村土地产权制度，规范农村产权交易，建立土地流转社会化服务机构，探索农村土地退出补偿激励机制，切实保障流动人口财产权利。通过城市与农村改革的双管齐下，让更多的流动人口享受市民化待遇，缓解相对贫困，稳步提升流动人口在城市中的获得感、幸福感和安全感。
【本文作者为四川农业大学四川省农村发展研究中心主任、教授；本文系国家社科基金重点项目“我国农村相对贫困治理长效机制研究”（项目编号：20AZD079）的阶段性成果】
参考文献
[1]程杰、尹熙：《内需的源泉：新时期流动人口的消费潜力有多大？》，张车伟主编：《中国人口与劳动问题报告No.20》，北京：社会科学文献出版社，2019年。
[2]叶兴庆、程郁：《新冠肺炎疫情对2020年农业农村发展的影响评估与应对建议》，《农业经济问题》，2020年第3期。
责编：韩 拓 / 贺胜兰
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