【摘要】从公共管理的角度看，“内卷化”是指国家政权扩张以及现代化过程中基层机构增设和运行效益下降的现象。由于条块分割、权责失衡、管理中心下移等因素影响，当前社区治理中也出现了“改而不变”“忙而无用”“假象繁荣”“空壳悬浮”等内卷化的困境和危机。为了突破社区治理内卷化，必须放权赋能、重建“善治型”社区文化网络，必须减负提质、重构“在地化”社区工作队伍，必须增效联动、重塑“信息化”社区治理新格局。
【关键词】社区治理 内卷化 特征 突破 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
“内卷化”作为一种现象，引起了网友的广泛讨论，一些人认为，人人皆可卷，万物皆可卷，内卷是一种无声的悲哀，内卷化是一种非理性的内部竞争、内部消耗或停滞不前。网络舆论是民意的“晴雨表”和社会的“黏合剂”，人们狂热地讨论“内卷化”“打工人”等社会现象的同时，其目的是试图通过自我矮化来赢得群体心理优势，试图通过自我嘲讽来缓解焦虑。内卷化告诉我们，精细、复杂、讲究不等于高级，更不等于先进，只有不断突破、创新和创造，才能学习和掌握真正新的东西。反观当前城乡社区治理，由于条块分割、权责失衡、管理重心下移等因素影响，社区治理中也出现了“改而不变”“忙而无用”“行政有效、治理无效”等内卷化现象。为此，我们迫切需要研判当前城乡社区治理“内卷化”的表征及其特点。
社区治理“内卷化”的表征及其特点
内卷化的核心是没有发展的增长，或者要付出精细化和过密化的努力才能获得少许的增长。学者杜赞奇认为近代化过程中国家政权的扩张应当建立在提高旧有或新增机构效益的基础之上，否则仅靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系来扩大其行政职能，就会陷入内卷化陷阱。杜赞奇指出，在政权内卷化的过程中，政权的正式机构和非正式机构同步增长，赢利性经纪人和保护性经纪人同步在场，但国家政权无法控制这些非正式机构，并且保护性经纪人逐步向赢利性经纪人退化。国家政权内卷化在财政方面的最充分表现，就是国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力。在20世纪前半期的中国，人均国民收入并未增长的情况下盲目扩大政府机构所带来的财政压力十分明显，这种压力使国家政权向基层的延伸并导致国家政权内卷化。
杜赞奇的国家政权向基层延伸并导致内卷化的理论，关于农村财政榨取和双重经纪人角色变迁的理论，关于权力的文化网络与地方自治的理论，对于当前社会治理中基层政府行为分析具有一定的启示意义。我们在看到社区微治理在当前疫情防控、人口普查、低保认定、网格化管理中日益发挥重要作用的同时，也应看到由于国家现代化过程中基层政权向城乡社区下沉得过快过细，任务摊派和目标要求过多过急，社区治理中也令人惊讶地出现了与学者论述相似的“内卷化”现象。
改而不变：社区治理中组织功能行政化，干部陷于忙于应付上级任务的内卷化境地。单位制解体与集体化的式微叠加对我国城乡社区治理带来巨大挑战，为了维护对城乡基层社会的影响，国家必然在基层建立党组织体系和行政体系，而这一体系在城乡最末梢的地方是通过居委会或村委会自治的形式来实现的。由此居委会或村委会具有“双重代理人”的角色，一方面代表上级政权的意志，另一方面代表社区群众的利益。但由于国家现代化过程中基层政权向城乡社区下沉得过快过急，居委会或村委会的角色往往会嬗变到上级政权代表的方向，由此造成社区治理中居委会或村委会结构的科层化、功能的行政化和成员的“职业化”。城乡社区与群众的距离越来越远，也在客观上造成了社区治理的“内卷化”。有的学者认为，在城市社区居委会的变革中，虽然新的组织要素，如社区代表大会成立、居委会委员直选、社区工作站单设等，但居委会组织变革真正要指向的为社区群众服务的性质和机制却没有根本改变，甚至原有居委会的科层化和行政化的特征还得到了加强。在农村社区，随着村干部报酬从月均几百元增加到一两千元以上，村委会的科层化、职业化和依附于乡镇政府的行政化特征越来越显著。城乡社区的组织功能行政化增强后，各个条条块块部门就会轻而易举地将自己承担的数十项职责延伸到社区，从而使社区干部陷于忙于应付上级任务而无暇自顾的内卷化境地。
忙而无用：社区治理中痕迹主义突出，陷入了“忙而无用”或“忙而少用”的内卷化的困境之中。近年来基层治理中的形式主义和痕迹管理有所抬头，各类填表、汇报、迎检、考核、评比活动不减反增。在这种情况下，社区日常的行政工作经常存在以手段代替目标、过程代替结果等问题，留痕管理本来是社区有效治理的一项手段，但成为了应付上级检查的重要目标和结果。于是，社区工作看似处处留痕、忙碌不堪，其实是将社区资源和干部精力大量投入与社区公共服务无关的工作中，长此以往就会使社区治理陷入内卷化的境地。有的学者调研指出，某社区居委会日常工作任务时间分配中，街道办事处布置的行政任务占70%左右，其中大部分都需要整理台账。在农村社区，税费改革后随着基层可支配财力的上移，社区治理中出现了“软指标硬指标化”问题，部分村干部将原来的诸如村务规范化管理、发放资料、粮食补贴等软指标当成当前的中心工作来抓，为此耗费了大量时间和精力。在脱贫攻坚工作中，贫困户的资料整理、信息采集、数据上报、拍照打卡等成了农村社区治理中痕迹主义的突出表现，由此相对陷入了“忙而无用”或“忙而少用”的内卷化的困境之中。
假象繁荣：社区治理中居民参与度不高，体现了“虚假参与”的内卷化倾向。当前不少地区居民参与社区治理的心理意向普遍不足，因为随着城市化进程加速和流动人口增多，不少人仅把社区作为居住的场所，而不作为利益的共同体和文化网络的中心，由此造成对社区公共事务漠不关心。但是，如果存在一些依附条件，居民也会出现非自主性参与社区治理的“假象繁荣”的场面。有的学者调研指出，在重要公共活动举办前，社区中的4050人员和享受“低保”福利的居民会被社区居委会动员起来参加一系列活动，包括治安巡逻、氛围营造、环境维护等，他们参与社区活动并非自愿，而是为了维护自身享有的福利政策。还有些学者调研指出，即使是社区的积极分子，由于兼具多种身份，既是党员、楼组长，又是歌舞队和志愿组织负责人等，多重化身份使其应接不暇并带来“虚假参与”现象。社区积极分子身份的多重化实际上是基层组织对积极分子的“过度使用”和对普通群众的“动员不足”，由此造成了社区治理中的假象繁荣。在农村社区治理中，为了调动村民参与村庄选举等公共事务的积极性，某些村组干部以小恩小惠诱导村民参加选举和进行投票，也体现了“虚假参与”的内卷化倾向。
空壳悬浮：社区治理中依附上级资源严重，导致“悬浮化”和“内卷化”。在基层组织运行层面，财权上收、事权下移，财权和事权不匹配是造成社区治理“悬浮化”和“内卷化”的一个重要诱因。有的学者调研税费改革前后基层政府的行为逻辑发现，看似减轻农村基层政府税费征收负担，保证地方财政收支缺口大体平衡的农村税费改革，并没有起到理想中的“松绑”和“分权”的作用，相反乡镇政府财政出现日益“空心化”的取向，对上级政府的依赖性也更加增强了。为了维持基层组织的运转，乡镇政府公务人员不得不花大量的时间用于向上级讨好、游说，争取项目资金。由此导致的基层政府运行模式不仅没有向“服务政府”转型，反而在其发展过程中出现了“悬浮型”的特征。在城市社区，社区运行的年度经费、专项经费、任务分解、人事配置等项权力都集中于上级政府手中，因此社区组织长期依赖政府资源供给，缺少获取必要公共服务资源的独立性，导致居委会管理和服务的目标出现异化，为社区群众提供需求导向型公共物品和服务的能力下降。
突破社区社区治理“内卷化”的具体路径
从上述分析可见，当前城乡社区治理中还存在改而不变、忙而无用、假象繁荣、空壳悬浮等内卷化问题，这些问题背后的症结，在于国家政权向基层快速扩张和延伸过程中，任务指标摊派过重，资源权力上收过多，进而改变了社区原有的文化网络和干部的行为模式，对上负责的多了，对下负责的就相对少了。因此，要想破解当前社区治理“内卷化”问题，我们还得从重建“权力的文化网络”这个思路着手，通过放权赋能、减负提质、增效联动等途径，努力为基层治理创造良好条件。
第一，放权赋能，重建“善治型”社区文化网络。实现基层善治必须重建社区文化网络。杜赞奇将“权力的文化网络”界定为不断相互交错发生影响作用的等级组织和非正式的相互关系网，诸如市场、宗教和水利控制的等级组织等，在这些组织中存在为成员所共同认同的文化、信仰、象征和规范，其中庇护人与被庇护者、亲戚朋友之间相互关联，构成了施展权力和权威的基础。杜赞奇认为，传统的中央政府都严重依赖文化网络，从而在华北地区建立自己的权威。而20世纪初的国家政权扩张过程中抛开、甚至毁坏了文化网络以深入乡村社会，由此引起种种矛盾和问题。以杜赞奇的理论来看当前社区治理中的“内卷化”现象，正是由于国家现代化过程中基层政权各项职能向社区延伸过快，要求过急，破坏了社区传统的熟人社会和文化网络，社区干部的行政依附性增强，才导致社区治理的目标、手段、效果出现颠倒和异化。因此，要想将我国的制度优势更好地转化为基层的治理效能，我们应该坚持放权赋能。要在人力、财力、物力上尽量向基层倾斜，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。
第二，减负提质，重构“在地化”社区工作队伍。重构社区工作队伍必须嵌入到城乡基层中来。杜赞奇认为19世纪末政府对农村基层的赋税征收和政治统治是通过“双重经纪”来实现的，一方面是从赋税征收中收取一定浮收和佣金的“赢利型经纪”，另一方面是“赢利型经纪”相对应的“保护型经纪”，它是由村社自愿组织起来负责征收赋税并完成国家指派的其他任务，以避免与作为掠夺者的赢利型经纪打交道。如果国家政权向农村下沉过多，正式官僚机构对农村地方精英破坏严重，摊派摊款征收过头，“在地化”的保护型经纪人就会蜕变消失，赢利型经纪人就会大行其道。当前社区干部越来越正规化和行政化，部分程度上与基层群众的距离有所疏远；加之上级布置的各项考核达标任务过重，客观上引起和社区干部的职业倦怠情绪和内卷化倾向。因此，重构一支素质优良的社区工作者队伍，必须坚持减负提质，坚持“在地化”和“保护型”培育模式。这就要持续纠治形式主义、官僚主义，切实为基层社区减负，建立城乡社区权责清单和基层组织协助政府工作事项清单；要把村（居）民直接民主选举产生的村委会、居委会等干部队伍抓好抓实，发挥他们在群众中知心人和暖心人的作用。
第三，增效联动，重塑“信息化”社区治理新格局。新制度经济学认为，制度变迁和技术变迁是引导社会变迁的两大动力，并且制度变迁和技术变迁相互影响和促进，每一次生产关系的巨大飞跃，都和生产力的发展或重大技术创新有关。当前工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互融合，互促发展，我们要善于利用信息化蓬勃发展的先机，用信息化改造城镇化和农业现代化，将社区干部从繁重的统计报表任务中解脱出来，通过联动增效重塑社区治理新格局。这就要构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，切实帮基层组织和干部提高社会治理效率和成效；要让城乡基层治理联动起来，推动城市公共服务和社会管理向农村延伸和衔接。
（作者为四川大学马克思主义学院教授、博导）
【注：本文系2019年国家社科基金后期资助项目“新时代乡村振兴战略研究”（项目编号：19FKSB042）阶段性成果】
【参考文献】
①[美]杜赞奇著、王福明译：《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，2003年。
责编/李一丹 美编/杨玲玲
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