摘 要:村镇是乡村振兴的根基，但传统的乡村治理格局如今却面临基层行政区划建制不合理、管理幅度失当、资源配置受限等问题。其中，四川省由于历史、地理和制度等原因，情况尤为突出。2019年以来，四川省以基层行政区划优化设置推动多领域改革，实现顶层规划与基层格局的协同耦合、上位推动和基层成长的互促共进、战略基点和基层实感的内在统一，对全国其他区域的乡村振兴实践具有重要启示意义。
关键词:乡村振兴 行政区划 行政建制 改革创新
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
全面推进乡村振兴是关系我国长远发展和人民群众根本利益的重大战略。有效推进乡村振兴需要进行多领域改革与不断创新，行政区划在其中发挥着至关重要的作用。
行政区划是治国理政的基础性制度框架，形塑了我国城乡基层治理的空间格局。长期以来，我国乡村地区的主要基层行政区划建制类型，脱胎于传统农业生产和农村生活，在现代化进程中的不适应性日益明显。例如，随着农民进城，部分镇村人口数量正在减少，管理幅度和行政效率的矛盾日渐突出；又如，乡村公共服务设施配置通过“社区化”方式进行布局，服务供给效率不断提高，但社区与政区的关系仍然是困扰基层民生服务的重要问题。
其中，四川省由于历史、地理和制度等原因，曾是上述问题比较集中的省份之一。为优化乡村治理格局，推进乡村全面振兴，2019年以来，四川省开展乡镇行政区划与村级建制调整“两项改革”，以基层行政区划及村级建制的优化为先导，进一步完善乡村振兴的治理基础；此后又在2021年初，进一步部署实施“后半篇”文章，着力推动改革红利在全省域、多领域充分释放。
四川省的“两项改革”不同于以往的乡镇撤并，而是以行政建制体系的结构化改革为突破口，加强综合改革的系统集成，形成基层治理改革“组合拳”。这次调整不仅对乡镇行政区划和行政村设置进行了充分论证，还对产业发展、城镇布局、公共服务、基层治理等方面进行了统筹考虑，从而成为一项全局性、综合性、历史性、攻坚性改革，对全国特别是中西部地区全面推进乡村振兴具有重要的参考借鉴价值。
筑牢空间体系基础，增强顶层规划与基层格局的协同耦合
行政区划与城镇体系、区域格局等紧密相关，在国家治理格局下发挥基础性作用。改革开放以来，经济发达地区通过合理稳妥有序的行政区划调整强有力地释放了发展潜能。尽管行政区划对区域空间格局重塑具有重要意义已成共识，但相对区县而言，乡镇等基层行政区划对空间战略的重要性却往往被忽视。
表面上看，基层政区建制影响较小，但实际上，区域和城市发展不仅需要通过区县一级的行政区划调整、优化整体布局，还需要通过将基层政区建制在更精细的尺度上形塑城乡发展的局部格局。倘若没有基层政区建制优化的坚实支撑，许多高层次空间战略容易流于形式，而倘若缺乏高层次空间战略的统筹考量，基层政区建制优化的战略价值也将会大打折扣。
四川省推动实施的“两项改革”，符合空间结构重塑的多重需求，实现了顶层规划与基层格局的协同耦合，体现出重要的战略价值和实践意义。“两项改革”在完善空间治理体系方面的核心突破在于，通过系统谋划，实现了省、市、县空间战略的逻辑统一。
在省级层面，四川省以全省统一的“一干多支、五区协同”战略部署为总体指引，其中，“一干”是指支持成都加快建设全面体现新发展理念的国家中心城市，充分发挥成都引领辐射带动作用，“多支”是指推动环成都经济圈、川南经济区、川东北经济区、攀西经济区竞相发展，形成“五区协同”的发展格局。在设区市和县级层面，四川省以基层行政区划重组为契机，系统优化市域空间格局，解决长期困扰地方发展的空间问题。“两项改革”实施完成后，许多地方抓住编制国土空间规划和“十四五”规划的契机，将改革成果在空间上进一步沉淀下来，稳步形成适度均衡的新型城镇化空间格局。
这次调整后，四川全省共减少乡镇（街道）1509个、建制村18429个，全省乡镇（街道）、建制村的减幅分别达32.7%、40.55%，在短期内实现了大规模变革。科学合理的空间规划工作让“两项改革”不流于村镇数量的简单增减，而是有的放矢地聚焦于空间梳理。
从数量上看，“两项改革”前，四川省乡镇（街道）数量居全国第一，平均每万平方公里设近95个乡镇街，县级政区辖乡镇街平均多达25个，密度远高于全国平均水平，1万人以下的乡镇多达1500余个；乡镇下辖的村散而小，空心化问题比较突出。“两项改革”后，乡镇行政区的空间布局得到显著优化，乡级政区平均户籍人口由1.8万人增至2.93万人，平均幅员面积由106平方公里增至156.7平方公里。成都等中心城市的村（社区）人口规模基本上与广州、杭州等城市相当，有助于按照更高标准提高城乡建设总体水平，打造区域增长极。
从内在质量上看，“两项改革”极大优化了生产力布局。以往基层行政区划设置不合理，县（市）和乡镇在产业发展布局上面临发展空间不足、产业同质竞争、项目低效投入等问题。同时，与全国不少地方类似，许多开发区按相应级别行使行政管理职权，代管部分地域，与行政区职能形成交叉，产生不同程度的矛盾和冲突，行政区管理和运行遭遇诸多困难。通过“两项改革”，四川省顺应人口流动和产业特色化、规模化发展趋势，着力打破制约产业发展的建制壁垒和地域限制，将地缘相近、产业相似、发展相融的建制村进行优化调整，具有发展潜力的地方产业空间得以拓展，并通过资源要素整合、闲置资产盘活等方式，壮大集体经济，带动群众增收。
筑牢行政体系基础，实现上位推动和基层成长的互促共进
优化国家行政体系是全面建设社会主义现代化国家的必然要求，基层行政体制的全面建立和有效运转是新中国成立以来维护基层稳定、激发基层活力的关键所在。
以往的村镇基层行政体制，是与当时的生产生活形态相适应，也与当时的行政管理技术及能力相匹配的。但中国特色社会主义进入新时代以来，工业化和城镇化双轮驱动已经深刻改变了城乡基层的基本样态，碎片化的乡镇基层行政体制难以适应乡村发展的巨大变化。同时，随着道路交通、公共服务和信息基础设施建设，特别是数字化建设逐步向乡村拓展，对基层行政管理能力的要求远高于以往。这一问题在四川尤为突出，四川的村镇行政建制形态缺乏整合、数量过多，且四川是劳务输出大省，随着城镇化水平的快速提升，对行政体制改革的需求十分迫切。
基层行政体制改革并非易事，普遍面临上位推动和基层成长的“两难”。上位推动具备统筹全局的视野、资源和能力等优势，但对于一些内部差异较大的省份来说，很难形成通行性方案，而与地域实际状况疏离的方案又难以取得实际效果。基层成长的优势在于能够形成体现本地特色的针对性方案，但仅靠基层自身力量又难以推动系统变革。因此，近年基层改革工作大多针对经济强镇和人口大镇，对于更大范围的基层行政体制优化，则缺乏相对系统性、整体性的调整。
四川“两项改革”推动了基层治理体系的革命性重塑，不仅通过做“加减法”实现了行政编制资源的优化配置，而且通过为基层治理体系做“乘法”，实现了深度重构和行政效能的全面提升，强有力地激发了基层发展新活力。
一方面，为基层组织增强了新生力量。人才是基层治理的宝贵资源，但许多地方存在乡镇干部“官多兵少”、机构空转和村干部老龄化、文化偏低等老大难问题。对此，四川统筹调配被撤并的乡镇编制，着力培养选拔优秀年轻干部。“两项改革”后，全省村干部总量减少5.1万名，村党组织书记平均年龄下降3.9岁，大专及以上学历提高7.1个百分点，优秀农民工占比达到53.7%。基层干部队伍的来源结构明显改善，具备大专及以上学历的村（社区）党组织书记占比大幅提升，具有社会治理、乡村旅游、电子商务等专业背景的村（社区）党组织书记占比普遍提高。
另一方面，为基层治理提供了新生资源。集体资产是基层行政体制改革的敏感问题。在“两项改革”过程中，四川省将破解农村发展的深层次矛盾作为重要指引，为基层发展注入新生资源，以发展壮大农村集体经济作为重要抓手之一，成为贯穿改革全过程的重点。四川省坚持尊重历史、承认差别，通过直接合并、股份合作、联合经营、逐步过渡等多种方式，稳步推进农村集体经济整合；下一步还将明晰产权、依法赋权，创新机制、规范运行，为壮大农村集体经济注入动力活力。
筑牢服务体系基础，促进战略基点和基层实感的内在统一
满足人民群众对美好生活的向往，是新发展阶段全面推进乡村振兴的重要出发点。在推进乡村振兴的过程中，方案、方式和程序等细微差异都可能为人民带来不同感受，稍有不慎，就难以得到群众的充分认同，甚至遭遇波折。
四川省能以空前规模和力度推动“两项改革”，实现“风平浪静，波澜不惊，稳定超出预期”，关键在于将以人民为中心的发展思想深入贯彻到改革推进的全过程、各环节乃至每个细节，推动战略基点和基层实感的内在统一。
在改革前，充分尊重群众意愿。四川省在实施改革之前，就坚持“充分尊重民意”，不搞大撤大并，不以“数字论英雄”；坚持“因地制宜”，宜撤则撤、宜并则并，科学合理设定目标减幅数，防止“一刀切”。用近1年时间，在省、市、县、镇、村五级进行充分调研。在省级层面，选择代表不同类型的3个市和3个县先行试点，在试点取得成功的基础上再向全省范围推广；在市县层面，广泛听取公众诉求，多个市县形成了数万份问卷和意见表；在镇村层面，利用“坝坝会”“诸葛会”等多种形式，既充分倾听普通群众的心声，也发挥宣传沟通改革方案的作用。
在改革中，充分保障人民利益。四川省在“两项改革”中坚持做到“宜留则留、宜调则调、宜改则改，不搞大呼隆、一刀切”，始终强调“顺向调整”的重要原则，即顺应新型城镇化和乡村振兴发展演进之“向”，顺应产业、人口、交通等要素流动之“向”，顺应人民群众对美好生活新期待之“向”，顺应“人往高处走”的人心之“向”。全省各地推动县城周边的镇村往县城并、山上的往山下并、沟里的往沟外并、交通闭塞的往便捷的地方并、经济欠发达的往经济较发达的地区并、公共服务配套差的往配套好的地区并、自然条件较差的往条件较好的地区并、存在洪涝地质灾害隐患的往环境安全的地方并。“顺向调整”的关键是顺民心民意，通过保障群众利益赢得群众满意。
改革后，充分提升民生服务。“两项改革”涉及广大群众的切身利益，四川高度重视民生服务体系的系统重构，真正让改革惠及城乡群众，努力解决以往由于行政建置分散导致的公共服务资源稀疏薄弱等问题。特别是在农村地区，村级建制调整改革后，单个村的可用财力得到增加，使用效率不高的村级阵地可以得到整合，从而使公共服务资源可以在更大范围进行优化配置，确保群众当期利益不受损、长远利益有保障。
更重要的是，四川省以“两项改革”为契机，推动实现政务服务优化提升，进一步增强服务管理能力，加快提升城市治理精细化水平。例如，有的地方推进审批服务便民化，完善综合便民服务功能，设置智慧服务终端，打造就近能办、多点可办、少跑快办的“一门式办理”，以实现“一网通办”为目标，构建市、县、乡、村四级一体在线政务服务体系；有的地方深入推进街镇管理体制扁平化、职能管理精细化、审批服务便民化、基层治理智能化、资源配置集约化；有的地方利用数据挖掘、数据分析、数据应用等技术，推动各项业务的开展，形成“大数据+综合执法”模式，大力提升管理水平和执法效率，建立监督有效、数据通畅、保障有力和全域覆盖的行政执法综合信息化体系，为推进执法体制改革探索出新的路径和方法。
结语
全面推进乡村振兴、夯实国家治理现代化的镇村基础，必须构建与之相适应的行政区划体系与体制。四川省的改革经验表明，村镇基层行政区划改革不仅可以实现行政建制数量的整合精简，更可以推动全面深化改革。通过整体谋划、系统改革、集成创新，有利于破解制约发展的结构性、制度性瓶颈，重塑乡村经济和治理版图，加强农村基层政权和基层组织建设，从而为巩固脱贫攻坚成果、促进乡村全面振兴、推动县域经济高质量发展、实现全体人民共同富裕构建更完善的基础。
【本文作者 林拓，华东师范大学当代中国政治发展战略研究所教授；虞阳，上海中创产业创新研究中心城市研究部主任、副研究员】
参考文献
[1]彭清华：《激活四川乡村治理“一池春水”》，《学习与研究》，2020年第11期。
[2]林拓、王世晨：《国家治理现代化下的行政区划重构逻辑》，《社会科学》，2017年第7期。
[3]曹锦清、刘炳辉：《郡县国家:中国国家治理体系的传统及其当代挑战》，《东南学术》，2016年第6期。
[4]林拓、申立：《行政区划优化：与国家治理同行》，《经济社会体制比较》，2016年第4期。
[5]姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》，2014年第2期。
责编：臧雪文
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。