党的十九届五中全会将“积极应对人口老龄化”上升为国家战略，充分体现了中央对养老问题的高度重视。养老服务是解决养老问题的重要方面，是以满足和提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人提供的，以生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与为主要内容的社会服务。与城市相比，农村养老先天不足，是短板。补齐农村养老服务短板，事关亿万农村老年人及其家庭幸福生活，是推进社会主义现代化建设的一项紧迫任务。
农村养老服务体系初步形成。在连续多年的中央一号文件和打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略、国家积极应对人口老龄化中长期规划等重大决策中，都对农村养老服务工作作出部署，初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。
从服务对象看，农村养老服务优先保障特殊困难老年人，如特困、高龄、独居、空巢、失能、失智和经济困难老年人等，在此基础上向全体老年人拓展。
从服务类型看，居家、社区、机构三种主要类型各有其适用对象、服务内容和支持形式。居家养老服务为老年人提供居家生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等方面服务。社区养老服务以上门和社区日托为主要形式提供相应服务，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。农村机构养老服务的主要载体是乡镇敬老院。在保障农村特困老年人养老照料需求基础上，一些机构面向社会为低收入、高龄、独居、残疾、失能农村老年人提供养老照料服务，是居家、社区养老服务的重要补充。
近年来，以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，自发探索形成了一种农村互助养老模式。该模式扎根农村传统非正式互助网络、居民闲力、组织优势，并在实践中发展出“纯公益型”“福利＋公益型”等多种类型，为农村老年人提供低成本、广覆盖、可持续、多样化的自我保障与互助养老照护服务。此外，农村的社区社会组织、志愿服务等力量为农村养老服务提供了重要支持。在一些发达地区，“互联网＋养老服务”新模式，如“无围墙敬老院”“虚拟养老院”等，也开始向农村地区辐射。一些地区借鉴市场化程度较高的社区嵌入式养老服务综合体，集中三类养老服务优势，实现农村老年人“垂暮不离亲，养老不离家”。
农村养老服务面临结构性矛盾。2000年，我国65岁及以上老年人口占比达到7％，标志我国进入老龄化社会。截至2019年底，我国大陆65岁及以上老年人口达1.76亿，占总人口的12.6％。此外，还有1544万失能老人和2938万半失能老人，80岁以上高龄老年人2900万，高龄老人增长迅速。与此同时，家庭结构呈现严重的小型化、少子化、空巢化趋势家庭养老功能弱化。农村空巢独居老人规模迅速增加。预测2030年农村老年抚养比为79.9％，城镇老年抚养比36.9％，农村养老负担更为沉重。
根据民政部政策研究中心2018“托底性民生保障政策支持系统建设”项目调查数据，农村老年人养老服务需求日益增长。农村地区存在数量庞大的高龄、失能老年人，有相当一部分老人由于年老体弱，或伤病在身，部分甚至完全丧失了劳动和生活自理能力，亟需得到照料。农村养老服务排在前三位的需求分别是“上门看病”（45.03％）、“健康教育服务”（40.37％）、“就医陪同、陪护”（32.93％）。
农村老年机构入住意愿、养老支付意愿较低，老年人群体偏爱“就近就便”的养老方式，绝大多数农村老年人对远离家庭的机构养老有所排斥。在普通家庭样本中，农村老年人愿意入住社区内小型养老机构或社区外养老机构的比例仅为8.77％。从支付意愿来看，农村老年人愿意支付费用为1000-2000元/月的比例为18％，比城市（30.38％）低12.38％。“未富先老”制约养老服务有效需求增长，农村养老服务面临严重的“需求”和“供给”的结构性矛盾。
努力开创农村养老服务新局面。新发展阶段，要贯彻落实中央有关决策部署，把握人口形势，促进城乡基本养老服务均等化，努力让农村老年人安享幸福晚年。
整合政府、市场、社会资源优势。健全辐射农村社区和家庭的，以县级失能照护机构、乡镇综合性养老机构为中心，村级互助养老服务设施相衔接的县乡村三级农村养老服务网络，逐步建立健全失能照护服务体系，统筹农村医疗卫生和养老服务资源布局，为农村老年人提供综合性服务。充分发挥市场机制积极作用，推进养老事业和养老产业协同发展，推动公建民营，发展银发经济，促进老年消费市场的繁荣与发展。强化农村老年人社会支持体系，健全农村基层治理体系，充分发挥党员、“新乡贤”、乡村能人等先进分子在整合调动资源上的积极作用，引导和鼓励社会组织、慈善和志愿服务力量支持发展农村养老服务。
夯实农村养老服务工作基础。夯实经济基础，坚持在发展中保障和改善养老服务，增强家庭养老能力，继续用好高龄津贴、护理补贴、服务补贴制度，探索多层次长期照护保障制度。夯实硬件基础，加大财政资金和福彩公益金对农村养老服务设施建设的支持，优化农村存量养老机构床位结构，鼓励村集体建设用地和农村有关设施优先用于发展养老服务。夯实服务基础，做好失能失智和高龄老年人家庭成员照护培训，推动经济困难高龄老年人家庭适老化改造，提高低龄老年人及其子女日常照料和应急处理能力，建立居家和社区探访制度，加强农村养老服务队伍专业化建设。夯实道德基础，加强乡村道德建设，厚植养老、孝老、敬老的文化传统，引导成年子女履行赡养义务和承担照料责任。
完善养老服务综合监管。积极构建“政府主导、机构自治、行业自律、社会监督”的养老服务监管体系，健全养老服务综合监管制度，形成“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范和信用监管为基础的新型监管机制，加强事中事后监管。建立完善养老服务应急救援体系，推动养老服务领域政务公开和机构服务信息公开。推动建立全国统一的养老服务标准和评价体系，推进养老机构等级评定，探索居家社区养老服务监管措施，实施守信联合激励和失信联合惩戒。（作者单位：民政部政策研究中心）
