【摘要】近年来，基层干部流动大、干部队伍不稳定已经成为一个普遍存在的问题。尤其是在农村地区的青年干部中，普遍存在借调、临时抽调等非正常流动现象，影响了基层治理能力的提升。稳定基层干部队伍，让农村青年干部有序合理流动，既是稳定基层秩序、稳步推进乡村振兴战略的需要；也是淬炼青年干部、有效激励基层干部的内在要求。畅通正常流动机制，规范和约束非正常流动，是保证农村青年干部合理流动的关键。
【关键词】基层干部 非正常流动 基层治理 【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A
近年来，基层干部流动大，干部队伍不稳定已经成为一个普遍存在的问题。尤其是在农村地区，“留不住人”是基层各单位的普遍现实。一些基层单位因缺人，严重影响基层治理能力的提升。农村青年干部的不稳定问题，一部分是因为晋升、调职等正常流动导致的，但也有相当一部分是因为借调、临时抽调等非正常的流动所致。稳定基层干部队伍，让农村青年干部有序流动，既是稳定基层秩序、稳步推进乡村振兴战略的需要，也是淬炼青年干部、有效激励基层干部的内在要求。
基层干部流动的制度渠道
基层干部流动，历来是吏治的一个重要话题。中国历史上存在“官吏分途”现象，即县和县以上的官员，是“流官”，具有较强的流动性；但县以下地方政府的工作人员，几乎都是固守于地方的胥吏，他们长期在本地工作，甚至有世袭特征，保持了极大的稳定性。新中国成立以后的干部流动特征，呈现出鲜明的“层级流动”现象。在每一个行政层级中，大部分干部只在该行政区域内部流动，只有职位最高的极少数官员有机会向外地或上一层级流动。因此，长期以来，基层吏治的一个重要问题是，基层干部流动不畅。尤其是农村青年干部，他们不仅难以跨行政区域流动，也很难获得提拔的机会。以至于基层干部长期在一个地方工作，长期得不到交流提拔，呈现出超稳定结构。基层干部流动较少，不仅影响干部的工作积极性，还容易导致地方权力网络的固化，影响治理绩效。
近年来，随着《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）以及组织选调等干部选拔任用制度的完善，基层干部流动性大大加强。由此形成了相互矛盾的干部流动现象。一方面，大多数通过考试、招干、大中专生分配等传统方式进入基层政府工作的中老年干部，长期在一个基层单位工作，缺乏流动性。另一方面，通过组织选调、人才引进和公务员考试等方式进入基层单位工作的年轻干部，则具有极大的流动性，影响了基层干部队伍稳定。尤其是对于农村青年干部而言，其流动方式多元，流动频率较高，基层“留不住人”已经是一个普遍现象。笔者在中部某大城市市郊农村调研时发现，该镇最近十年来，前后有8位年轻干部来到镇政府工作，他们在乡镇的平均工作时间仅约1年。其中，最长的一位是两年半，最短的一位一天都没待——来镇政府报到了一下，第二天就被县委组织部借调了。至今为止，在广大中西部地区，年轻干部还是各个基层单位的香饽饽。原因无他，就是太少了。
可以看出，近年来干部流动渠道的畅通，成为农村青年干部“跳出”基层的制度基础。正常情况下，农村青年干部纵向流动主要表现为向上流动。尽管基层是淬炼干部极好的阵地，但对于个人发展而言，越是在上级，发展前途就越多。并且，上级部门往往是在城市，工作和生活的条件也相对较好，符合农村青年干部家庭再生产的需要。
过去一些年，各地的组织部门倾向于通过公开考选的方式选拔干部。这极大激励了农村青年干部向上流动的热情。前些年，笔者在基层调研发现，几乎每一个农村青年干部都在备考，无论大学生村官还是事业编制人员，都想考上级的公务员；基层公务员，也想通过公开选拔考试进入晋升的快车道。只有在极少数情况下，如为了照顾家庭，或自己想有一番作为，年轻干部才会主动选择下基层。近年来，公开考试选拔的力度虽逐渐有所下降，但基层干部向上流动的热情并未减少。各地的组织部门都加大了年轻干部基层淬炼的力度，有计划地将上级部门的年轻干部下放到基层一线锻炼，同时也在基层选拔一批基层干部到上级部门锻炼。总体上看，那些被组织部门选中锻炼的年轻干部，基本上都是表现优秀、被有意培养的后备干部。这些年轻干部已经在各自的工作岗位上表现突出，其数量不会太多。但这客观上还是刺激了基层干部向上流动的热情。此外，中央和省市等各级机关也加大了向基层遴选干部的力度。上级部门向基层遴选公务员，有利于优化干部队伍结构，拓宽选人视野和用人渠道。但在实践中，遴选政策的最大影响或许是增大了农村青年干部的流动性。很多在基层工作的农村青年干部，为了跳出基层，有极大的积极性参加遴选。
干部选拔任用中规定的调离、晋升、挂职等属于正常的流动。从层级选拔和空间流动的规律上看，农村青年干部如果没有一定的级别，几乎不可能跨县流动，也很难实现城乡之间的流动。因此，尽管农村青年干部的流动意愿较强，也有合理的制度渠道，但从结果上看，农村青年干部的正常流动量不可能过大，也不至于影响基层干部队伍的稳定。关键的问题在于，除了正常流动，还存在相当部分非正常流动现象值得注意。
基层干部的非正常流动现象及成因
实践中，农村青年干部的非正常流动现象极为普遍，且数量庞大。广为人知的一种流动方式是借调。借调一般是指编制在原单位、被上级或主管单位借用，开展短期工作的行为。借调作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，存在时间久远。某种意义上，它作为一种干部使用制度，有一定合理性，比如，它有利于上下级之间的人员交流和政策沟通，更是人才培养的一种有效方式。但随着编制管理的加强以及《公务员法》的执行，借调的现实考量逐渐压过了人才培养的需要。简而言之，上级单位和主管部门借调人员，主要不是为了更好地培养人才，加强政策制定的合理性，而仅是为了完成某项临时性工作，一些上级部门和主管单位甚至会长期依赖借调人员来完成一般性工作。
借调之所以会成为农村青年干部非正常流动的主要方式，在于围绕着借调，各方主体形成了紧密的权力—利益之网。对上级部门和主管单位来说，从下级单位借调人员，无疑是获得了“免费劳动力”。近些年，不仅基层负担重，上级部门的负担其实也不轻。而上级单位受到更加严格的编制管理，并不是每个单位都有足够的工作人员。比如，经过新一轮的党和政府机构改革，有些机构的编制得到了扩张，基本上适应了新的职能要求；但不少机构编制压缩，而职能和工作并未减少。这就意味着，这些机构必须从编制之外补充工作人员。一些行政部门有二级事业单位，虽然公务员编制有限，但事业编比较充足。并且，事业单位还可以通过劳动派遣制度雇佣编外人员。这就形成了一个惯例，行政单位向事业单位借调事业编制人员，事业单位则通过劳务派遣等方式补充临时工作人员。而对于那些没有事业单位的行政部门而言，普遍的做法是向基层党委政府借调人员。比如，县委的组织、宣传等常委部门，普遍需要从乡镇借调人员；省市的发改委等实权单位，也会从基层借调人员；甚至中央各部委的各个司局，也会从基层单位借调人员。在某些上级部门和主管单位，临时借调人员甚至比正式工作人员还多。
对于被借调的基层单位而言，派人去上级部门和主管单位工作，也有或明或暗的好处。上级部门和主管部门掌握着政策、项目和资金，而这些资源的分配并不平均。作为交换，在同等条件下，上级部门和主管单位通常便会照顾这些派出了借调人员的基层单位。事实上，几乎每一个基层单位在派出借调人员时，都有明确或不明确的考量。比如，派出借调人员到上级部门和主管单位工作期间，除了要求其熟悉上级工作、处理好和上级的关系、做好基层单位和上级的沟通桥梁外，往往还隐含为本单位争取荣誉和资源的任务。而对于被借调的农村青年干部而言，在上级单位和主管部门工作，不仅有利于拓宽视野、提升工作能力，也有利于和单位领导建立紧密联系。如果在借调期间为本单位争取了荣誉和资源，也是工作成绩。在最低限度上，一旦借调结束，多数农村青年干部回到原单位会得到一定程度的提拔或重用。而如果时机合适，获得了上级的认可，也许还可以借此离开原单位，到上级部门和主管部门工作。
借调制度在上下级之间编织了如此严密的权力—利益之网，从而具有强大的生命力。相关部门在不断地清理借调人员，借调现象却仍然普遍存在。对于基层单位而言，借调也许是一个非正常的流动机制，但它是制度性的，有一定的规范性。只不过各个上级部门和主管单位从自己的利益出发，往往会人为扩大借调的范围，而基层单位主动或被动地配合了上级要求，一些被借调人员哪怕是工作不舒心，也得服从组织安排。以至于，借调具有了非正式流动的特征。
相较于借调而言，临时抽调这一非正常的流动形式，更具普遍性。一般而言，一级党委政府或某一个系统，在一段时间内总会有重点工作，这些工作往往很难依靠常规的工作力量来完成。比如，近几年，全国各地都在开展防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战以及扫黑除恶专项斗争，每一项工作开展都要耗费大量的人力物力。脱贫攻坚是以县为主，而过去的扶贫办仅仅是一个小部门，业务并不多。因此，在脱贫攻坚任务比较重的贫困县，一般都是举全县之力开展这项工作。除了绝大多数干部都要联系贫困户参与扶贫工作、扶贫办聘用了大量的信息员外，县脱贫攻坚指挥部还要抽调各单位工作人员组成驻村扶贫工作队。按照工作队的要求，驻村队员需要全脱产，吃住都在村庄。这就意味着，相当部分农村青年干部都得离开本职工作去从事扶贫工作。
笔者在公安机关调研时发现，这几年的扫黑除恶工作，客观上也造成了基层警力不足。由于扫黑除恶的时间紧、任务重，且工作的专业性比较强，上级公安机关一般都要成立扫黑除恶的专班来开展工作。进入专班工作的民警，一般都是基层的办案骨干，他们年轻、有经验且有干劲。专班工作虽然辛苦，但较基层派出所工作而言，专业性比较强。因此，大多数年轻民警还是比较愿意被抽调到专班工作的，这可以极大提高专业素养。笔者在某市公安局调研，该市全市警力是1500人左右，但市局的扫黑除恶专班就有130多人。并且每个县局也有数量不等的专班。这就意味着，全市大概有一半警力要从事扫黑除恶专项工作。
事实上，临时从各单位抽调工作人员从事某一个专项工作，是各级党委政府推进工作的常规化做法。不仅三大攻坚战及扫黑除恶专项斗争是如此，其他地方性的重点工作，如征地拆迁、突发事件处置、重大项目落地、招商引资、专项督查检查、教育活动等，无不如此。甚至一些地方的组织部门，还专门出台了相关规定，让新录用的公务员先在维稳、征地拆迁、招商引资等一线工作锻炼一年，再根据工作的表现入职相关单位。客观上，重点工作往往都具有时间紧、任务重的特点。农村青年干部参加这些工作，可以在短期内锻炼自己的综合素养。但是，由于重点工作时时有，这就使得基层单位长期会有年轻干部被抽调去参加这些工作。并且，相较于借调而言，临时性的、运动式的抽调行为，并没有规范的制度约束，有极大的随意性。很多情况下，基层单位和农村青年干部自身不一定有很强的意愿，参与其中有被“抓差”的感觉，工作绩效也不见得好。
除了借调和临时抽调，也存在相当部分农村年轻干部为了逃离基层而辞职跳槽的现象。一部分农村青年干部在基层锻炼一些时日之后，认识到基层公务员生涯并非自己的理想所在，进而决定辞职。这其中，一部分青年干部认识到，公务员这个职业并不适合其职业理想，转而辞职从事别的行业；还有一部分农村青年干部则觉得，处于基层尤其是在农村工作，并不适合自己的生活追求，转而辞职到城市寻找新的工作机会。总体而言，当前部分农村青年干部对体制内的工作并无太大的依赖，辞掉公务员这个“铁饭碗”，也逐渐为越来越多的人所理解。这一方面是因为基层公务员工作相较于别的工作并不轻松，职业前景和待遇也未必能够达到每一个人的理想。因此，对于那些受过高等教育，尤其是教育背景还比较好的农村青年干部而言，基层公务员的吸引力并没有想象中那么大。另一方面则是因为，在社会流动越来越畅通、社会越来越多元的情况下，农村青年干部的职业选择也越来越开放，辞职换工作也变得越来越普遍。
当然，还有一部分农村青年干部，则因为违法违纪而被辞退。从笔者的调查来看，农村青年干部是随着党的十八大以来从严治党的政治氛围中成长起来的，他们普遍具有较高的纪律意识。但是，极少数年轻干部还是因为放松了对自己的要求而铤而走险，最终被纪律处分，甚至被法律惩处。笔者调查过一个案例，某年轻干部家庭条件很好，并不缺钱，但因为基层工作经验不足，因抹不开面子而造成了国有资产流失，进而受到党纪政纪处分，被开除出了公务员队伍。
建立干部合理流动、能进能出、能上能下的常态化机制
农村青年干部的合理流动，既关系到干部的培养成才，也关系到基层的稳定。最近一些年来，中央和地方都在积极探索建立干部合理流动、能进能出、能上能下的常态化机制。这其中，畅通正常流动机制，规范和约束非正常流动，是保证农村青年干部合理流动的关键。
一是要完善晋升机制。公平合理的干部晋升机制，是干部流动的制度基础。对农村青年干部而言，核心是要打破层级提拔限制。越是在基层，干部面临的“天花板”现象就越是明显。以乡镇为例，绝大多数基层干部的晋升“天花板”是副科级。乡镇的副科级职位虽然比较多，但也无法充分激励年轻干部的工作热情。作为一个补充机制，基层普遍运用隐形台阶“制造流动”，让农村青年干部能在更多的岗位上锻炼，最大程度上实现人岗相适。在职级并行制度推行后，部分解决了基层的“天花板”问题，也切实解决了基层干部的待遇问题。但在实践中，职级并行制度更像是解决有一定资历的基层干部的福利保障，并未充分发挥其激励年轻干部有所作为的作用。因此，基层干部的晋升机制，一方面要倡导面向基层、重实绩的导向，另一方面也要增强基层选人用人的灵活性和规范性，让职级并行等制度发挥积极作用。
二是要打破空间流动的结构限制。受“下管两级”的干部管理制度影响，基层干部流动基本上被限制在县域范围之内。并且，越是普通干部，越难跨区域流动。这一干部管理制度，已经不适应当前的干部流动现实。和过去的原籍分配制度不同，当前的年轻干部，无论是在基层还是在上级部门工作，基本上都是通过公务员考试录用的。如果以县作为一个基本的空间尺度，则相当比例的基层干部是异地任职的。一旦农村青年干部结婚生子，就会面临两地分居、子女教育、住房保障等各类现实问题。甚至于，很多农村青年干部，尤其是女性青年干部，由于长期在基层工作，找对象也成了问题。笔者在调查中发现，绝大多数想尽办法参加各种遴选考试、哪怕是辞职也要流动的农村青年干部，最核心的动力就是解决婚姻家庭问题。因此，各地应该探索基层干部跨区域流动的机制，要为农村青年干部的异地交流提供方便。
三是要规范和约束非正常流动。上级部门和主管单位不能任意向基层借调人员，而应该有一定的数量限制。需要建立一个原则：非必要，不借调。上下级之间的人员交流，宜建立制度化的干部交流制度，尤其需要严格限制干部临时抽调行为。基层工作有综合性、临时性特征，一些重点工作需要集中力量办大事，这本身没有错。但确定什么是大事、什么事情需要抽调人员，则需要慎重。其基本底线是，临时抽调人员不能影响原单位的常规工作。当然，对于那些确有个人想法需要辞职的干部，组织上应予以支持和理解，这本身也是干部能出能进的表现。
（作者为武汉大学社会学院研究员）
【参考文献】
①周雪光：《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，《社会》，2016年第1期。
②杨华：《“制造流动”：乡镇干部人事激励的一个新解释框架》，《探索》，2020年第4期。
③吕德文：《基层干部更替及其隐性激励》，《武汉科技大学学报（社会科学版）》，2020年第2期。
责编/李丹妮 美编/王梦雅
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