摘 要:在我国城镇化升级和数字化转型交织的背景下，城市大脑应运而生，成为提高城市治理现代化水平的新手段。作为新型城市基础设施，城市大脑的建设应遵循规模效应、网络效应、协同效应和匹配效应，保障其建设有序推进。同时，也需要通过加强政策规划、鼓励多城联合及慎用“试点—扩散”等方式，避免我国城市大脑建设陷入无序困境。
关键词:城市大脑 网络效应 有序建设
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
有序推进城市大脑的意义
国家统计局发布的《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年末中国常住人口城镇化率超过60%。城市作为满足人民美好生活向往的主要空间，能够直接而有效地提升人民群众的幸福感和获得感。然而，城市人口的大量集聚使得城市的公共服务、公共设施等均面临着较大承载压力，与此同时，随着“城市病”日趋严重，保障城市健康运行的任务日益繁重，城市管理工作的地位和作用日益突出，城市治理转型的需求日益紧迫。另一方面，随着我国信息化水平的提高和“互联网+”、新基建等行动的推进，城市的数字化程度迅猛提升。工信部发布的《2020年通信业统计公报》显示，2020年，我国5G网络建设稳步推进，已开通5G基站超过71.8万个，5G网络已覆盖全国地级以上城市及重点县市。另外，截至2020年末，我国手机上网人数达9.86亿人，网民使用手机上网的比例达99.7%，城镇网民规模达6.8亿，占网民整体的68.7%。移动互联网和智能终端的应用场景不断丰富，尤其是新冠肺炎疫情发生以来，健康码、在线沟通协作平台等工具的应用和创新，为保障社会正常运行发挥了巨大作用，使得数字化在经济社会生活中的必要性大大加强。可以看到，城镇化战略推进和数字化水平提升相互交织，成为当前我国城市治理的重大现实背景。
近年来，地方政府的智慧城市、数字城市战略实施和项目落地彰显了数字化进程对城市治理转型升级的巨大作用，正是在这样的背景下，城市大脑被提上了城市治理的发展日程之中，成为提高城市治理现代化水平的新工具。城市大脑是互联网大脑架构与智慧城市建设相结合的产物，是城市级的“类脑复杂智能巨系统”。2021年3月开始施行的《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》对城市大脑作出了面向实践的界定，城市大脑是“由中枢、系统与平台、数字驾驶舱和应用场景等要素组成，以数据、算力、算法等为基础和支撑，运用大数据、云计算、区块链等新技术，推动全面、全程、全域实现城市治理体系和治理能力现代化的数字系统和现代城市基础设施”。
可以看到，地方政府的治理创新线与技术发展线和数据驱动线并行。城市大脑作为新型基础设施和公共产品，在从理论到实践、从概念到落地的整个进程中，地方政府都是推动其建设和运营的关键角色。城市大脑一经提出，各地纷纷将其列入发展计划，这体现出地方政府对提高本地治理水平的迫切期待，但同时也可能会带来无序建设的隐患。习近平总书记指出，要“有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题”。这里的“有序推动”便体现了宏观布局的集体理性，但是一些地方政府在城市大脑的建设过程中依然会从个体理性出发，考虑的是微观利益。城市大脑作为城市数字化转型的一种高级形态和理想模式成为地方政府追求的目标，然而其建设则是集体理性和个体理性内在协调统一的过程。
因此，要实现城市大脑的有序推动和合理布局，就需要有效识别并充分理解在我国地方治理体系下，城市大脑的建设逻辑与其功能发挥的科学逻辑之间的内在关系。
城市大脑的功能定位与功能效应
城市大脑的功能定位
当前城市治理面临巨大挑战，尤其是特大城市人口高密度、职住分离等现象导致交通、医疗、教育、文化等方面公共服务供给效率不足，同时还可能面对着一系列外部风险的冲击。传统依靠经验驱动的治理手段和行政管理体系，在应对以上挑战时面临着两方面困境：有限理性约束和碎片化结构。
第一，地方政府决策的有限理性。一方面体现为城市治理者对城市问题本身的认知能力以及对最有效处理方案的选择能力。另一方面体现为对社会现实问题的数据信息掌握程度，传统行政管理体系中，数据往往来源于统计部门得来的年度数据和有限的月度数据，而城市治理中的决策往往要求高效可靠，信息和数据的不足与延迟会对决策产生严重影响。
第二，城市治理结构的碎片化。嵌入在行政体系中的治理往往面临着数据、权限和资源分散在不同部门、不同层级以及不同区域的碎片化问题，比如城市大气污染治理就涉及到职能部门、企业、公民等多元主体，这种碎片化问题容易带来整合性决策的巨大交易成本，还可能面临背弃、协调、分配等风险挑战。
因此，城市大脑的出现就是要解决城市治理中这两个核心障碍，通过人工智能技术对治理手段和决策依据进行不断优化，强化不同主体间的资源共享和协同合作，打破碎片化这一现象，克服政府的有限理性，实现正确、充分和及时治理。
城市大脑的功能效应
城市大脑作为城市治理现代化的标志性成果之一，其功能的发挥依赖于智能技术、数据驱动和公共物品供给规律，这可以被总结为四个方面的效应，这些效应也是城市大脑建设有序推进的依据。
第一，规模效应。城市大脑作为一项基础设施，辐射范围和受益人数具有规模性，即数据、人口、资源等达到某一个临界值之后，其投入和使用的单位成本才会下降。对于一个城市大脑项目而言，其项目投入也是惊人的，这些固定成本的投入如果仅用于一个规模较小的辖区是不经济的。也就是说，在考虑城市大脑的规划与建设时，就需要考虑其服务的最优规模问题，这就意味着城市大脑的建设是否应该以某一个城市辖区作为服务单位。比如，前期的城市大脑建设，表现为几个发达城市先行，最近许多地级市甚至县级市或区也提出要进行城市大脑建设。由于特大城市和中小城市在城市大脑建设和运营的单位成本上会出现巨大差异，一些地方“一市一脑”的整体设计可以根据规模进行整合，比如若干小城市共享“一脑”，从而实现由共同城市大脑形成的新型数字城市治理单元。
第二，网络效应。网络效应主要是指在不同网络节点之间通过连接和交换实现个体的价值提升，网络节点之间的依赖程度越大，则节点价值越大。城市大脑作为一种人工智能决策体系，其智能化水平取决于开放共享基础上的数据交换、深度学习和创新迭代。对于单个城市而言，其面临的治理问题、运用的治理方案和治理工具，都是在实践中通过数据输入、智能决策，进而产生治理成效。城市与城市之间需要相互学习，在传统治理时期，是通过政策学习、政策扩散实现治理创新，而在城市大脑时期，不同城市的城市大脑之间需要相互学习，以提升决策和治理能力。除此之外，人作为城市治理最核心的服务对象，在空间上具有高度流动性，如果城市大脑仅对辖区内的居民进行管理则难以体现城市以人民为中心、服务于人民的根本思想。于是，城市大脑需要在互联互通中形成网络效应，进而实现治理成效和治理能力的提升，因此，城市大脑应是“脑脑互联”的。
第三，协同效应。协同效应是指不同边界、不同类型的异质性主体通过有效整合，实现功能目标。城市大脑需要面对城市行政管理体系带来的碎片化结构。不同职能部门、不同类型的主体通过分工形成专业化的效率优势，但也因此形成了以专业知识、技术、经验、权力等为界限的不同行动主体，这些行动主体通过不断强化专用性投入，形成了资产专用性，在信息分享、资源共享、联合行动等方面产生了巨大合作交易成本和风险，在某些问题上也难以达成共识。因此，城市治理面临的最大问题就是如何实现快速高效的跨部门跨领域协同，比如杭州市对城市大脑定义中提到的“全域”。那么，城市大脑的功能发挥可以通过降低跨域专用性的方式，以提升数据和决策技术的通用性而得以实现。例如，可视化和数字驾驶舱等数据驱动机制在本质上就是实现对跨域专用知识与技术的通用化，呈现出“脑域融合”，形成各主体对大脑的反向依赖，进而推动各主体间数据共享和协同配合。
第四，匹配效应。匹配效应是指某种治理结构或技术的应用需要因地制宜，实现高度匹配，才能发挥其功效。每一个城市大脑的建设都面临着具体的城市条件和需求，主要体现在人口规模、资源禀赋、社会结构等条件的高度异质性，进而带来异质性的治理需求。由于不同城市在人口密度和人口空间流动性上存在差异，在财政支付能力方面也存在不同，因此并非所有城市都适合建设城市大脑。城市如同人的身体，大脑和身体之间只有达到匹配才可能形成良好的运行生态，否则可能会导致更大的内在治理冲突。于是可以推论，一是不可能所有城市均有充足的条件和充分的需求建设城市大脑，二是不同城市建设的城市大脑并不完全照搬一套技术或管理方式。所以从宏观而言，城市大脑应是“千城千脑”。
因此，城市大脑的建设应真正发挥其提升治理决策理性程度、降低治理体系碎片化的作用，实现多城共脑的规模效应、脑脑互联的网络效应、脑域融合的协同效应和脑城匹配的匹配效应。
有序推进城市大脑建设的路径
认清城市建设中的无序现象
要通过城市大脑实现中国城市治理模式转型，需要基于对城市大脑功能发挥机理的认识，科学有序地安排城市大脑建设。在我国城市建设中，通常会出现“一拥而上”和同质化两个无序建设的通病。例如在城市景观设计上出现了大量同质化设计，呈现出严重的“千城一面”现象。
之所以出现这种无序状况，是作为理性主体的地方政府，基于绩效、竞赛排位等目标作出的选择。由此可见，各城市进行城市建设的动机中除了考量内在需求和自身条件外，跟风和效仿也成为城市建设的动机之一，这就容易产生大量的资源浪费，导致城市低效运行，并引发个体理性与集体理性的冲突。对于城市大脑的建设而言，依然面临着地方政府“一拥而上”和“千城一面”的个体冲动，如果听之任之，很可能带来整体无序，出现大量重复建设、资源浪费、“脑间孤立”“脑城分离”等情况，进而使得城市数字化转型升级走向失败。
推进城市大脑建设中的创新路径
加强政策规划。城市建设在综合考虑其功能效应的前提下，也要考虑功能实现和成本分担等因素，这就需要宏观政策进行调控，设定标准和范围。比如针对城市轨道交通建设“一拥而上”的现象，国务院在2018年发布《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，进一步严格规范建设申报条件和项目审批标准。国家层面也应更早介入城市大脑的建设，出台类似的指导性政策，设定城市大脑建设的门槛值，分类分步骤推进，从而实现其规模效应。
鼓励多城合作。城市大脑的网络效应和规模效应显示，城市大脑不应只覆盖某个行政辖区，而需要充分考虑人口规模、数据规模、资源规模，一方面为打破现有城市大脑按照行政边界建设的思路提供了可能，另一方面也使得城市大脑的建设成为重塑城市治理边界的契机。针对中小城市，可以鼓励相邻区域共享大脑资源和算力；针对大城市则需要根据人口流动的范围形成城市大脑网络。在这种大脑共享和大脑互联的背景下，会出现“以脑定城”的治理边界重塑，要建设适应这种边界融合的治理机制，包括城市治理的绩效考核机制、成本分担机制、一体化发展机制、网络结构优化机制等。
慎用“试点—扩散”。政策试点是我国推行政策过程中的一项重要工具，在多个政策领域起到了先行先试的作用，有利于实现低成本扩散。然而，城市大脑是面向精细化治理、以异质性主体为治理对象的治理工具，不同城市之间的差异性巨大，这种差异性不仅体现在静态规模与结构上，更体现在个人社会经济活动的活跃度、连接性等大数据方面，这使得一个城市的治理问题和治理经验，难以具有简单可复制性。所以城市大脑的建设要面对“一脑一规、一脑一策”的差异性治理过程，试点扩散极有可能产生一套方案被照搬到若干个差异化城市之中而难以实现“脑城匹配”的局面。因此，在城市大脑的建设中，要从城市自身客观情况出发，慎用“试点—扩散”的路径，而且对城市大脑的评价，也不应使用一把尺子，而应通过创新差异化评价机制规避“复制性”建设，从而自下而上地体现人民群众的获得感和幸福感。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授 、中国政府发展联合研究中心研究员；本文受国家自然科学基金面上项目“基于‘网络关联’的城市治理功能协同：机理、结构与迭代”（项目号：72074129）资助】
参考文献
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[4]阙维民：《“千城一面”困局如何破解》，《人民论坛》，2019年第27期。
[5]锁利铭、冯小东：《数据驱动的城市精细化治理：特征、要素与系统耦合》，《公共管理学报》，2018年第4期。
[6]刘锋：《如何理解和定义城市大脑》，《中国建设信息化》，2020年第17期。
责编：臧雪文
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