摘 要:“全域数治”是借助数字技术，创新治理机制、再造治理流程，并推动治理主体、治理要素、治理领域之间的有效协调，从而实现整体性、系统性和智慧化的治理。杭州市三墩镇较早开始“全域数治”的探索，已经走出了一条创新基层社会治理、建构数字政府的新路子，应充分总结其做法经验，进一步推动基层数字化改革实践以实战、实用为导向，打破壁垒，整合资源，不断拓展应用场景，以数字化撬动政府服务模式创新和服务流程再造。
关键词:全域数治 基层治理 数字化改革 数字政府
【中图分类号】 D630 【文献标识码】A
基层政府是数字化建设的基础和关键单元，也是向全社会展现数字政府建设成果的窗口。为破解治理主体彼此独立、治理机制难以联动、治理过程衔接不畅等问题，杭州市三墩镇以数字政府建设为切入点，在重构基层社会治理的基本单元和内在结构的基础上，建构了整体性、系统性和智慧化的治理体系，为街镇层面数字政府改革贡献了新方案。
相关理论与实践评述
数字治理理论（Digital Governance Theory）滥觞于新公共管理运动式微和数字时代治理兴起之际（韩兆柱、马文娟，2016）。Patrick（2006）将数字时代的治理内容概括为：重新整合、以需要为基础的整体主义、数字化过程这三个重要部分。 “数字政府”（Digital Government）这一概念与数字治理理论大致发轫于同一时期，作为一种新型国家治理形式，数字政府建设意味着政府需要通过运用数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则，提供更好更具回应性的服务（戴长征、鲍静，2017）。数字治理因其具有公开性、透明性、权力问责制、公众参与和社会融合等特征，有助于提升社区整合能力，帮助治理者在理论指导、民主活动、决策过程和公民参与等方面作出更好的决策，被认为是通向善治的最佳途径（Shampa，2007；Krassimira，2009；Roberto & Sebastian，2016）。显然，相较于传统的治理模式，数字政府与数字治理具有明显的优势，政府治理由部分走向整体，从破碎走向整合（竺乾威，2008）。
“全域治理”是一个新概念，张丙宣（2019）作了一个全面解析，认为“全域治理”就是在更高层级的推动和统筹下，全面深化多领域协同治理的体制机制改革，打破壁垒，强化跨边界的合作治理，从而提升综合治理能力。更多的学者用“整体性治理”（Holistic Governance）这一概念来解释社会治理中这种全方位综合性的治理体系。由此可见，学界对全域治理的认知尚未趋同，综合现存文献，本文认为全域治理至少包含三个方面的内容：一是跨部门跨层级跨地区的全要素治理，强调建立跨层级部门的综合协同体系和常规性合作治理机制，破除协同治理的障碍；二是全领域治理，强调统筹谋划综合性治理体系，纵深协同推进基层政治、经济、社会、文化和生态文明等各方面能力建设；三是全过程治理，借助平等开放包容的合作平台和载体，实现所有治理要素在整个治理过程中的及时有效流转。
全域治理在实践方面的探索非常丰富。深圳市福田区以“1+N”的方式全面推进全域治理，其整体思路可概括为全领域治理、全周期管理、全要素参与；浙江省德清县率先提出建设“全域数字化治理试验区”，以数字赋能实现治理全域覆盖，全面提升县域治理现代化水平；杭州市余杭区于2019年开始全面深化“三个全域”建设，致力于打造全域创新策源地、建设全域美丽大花园、实现全域治理现代化。
综上，“全域数治”“数字治理”“整体性治理”之间有着一定的理论渊源。正如“整体智治”不是“整体性治理”与“智慧治理”的简单叠加，而是两者的有机结合（郁建兴、黄飚，2020），“全域数治”也是“全域治理”与“数字治理”的有机结合。本文把“全域数治”理解为，通过数字化为“全域治理”提供技术手段支持，助力不同主体在治理过程中实现有效协调。换言之，“全域数治”就是借助数字技术，创新治理机制、再造治理流程，并推动治理主体、治理要素、治理领域之间的有效协调，从而实现整体性、系统性和智慧化的治理。杭州市三墩镇较早开始“全域数治”的探索，已经走出了一条创新基层社会治理、建构数字政府的新路子。
杭州市三墩镇的全域数治实践
为了进一步提升基层治理能力，探索基层社会治理现代化之路，杭州市西湖区三墩镇以基层治理四平台和全科网格为基础，依托城市大脑功能应用，不断探索基层治理整体性、系统性和智慧化之路，努力实现“全领域、全过程、全要素”的数字赋能，积极构建“全域数治”的三墩模式。
数字赋能全领域治理，提升多主体精准服务能力
三墩镇的全领域治理坚持以党建为引领，以“一中心四平台一网格”为基础，重点推进地址库建设和数据归集，人、房、企等数据入格上图，推动多层级、多部门、多效能的数据落地，夯实了基层治理基础。三墩镇借助数字化手段创设六大模块的综合应用系统，不断健全综合治理体系，提升全领域服务能力。这六个应用模块和功能如下：“智慧党建”模块，包括组织直达等5个应用场景，以党建引领治理全局；“智慧平安”模块，包括“平安码”等3个应用场景，全面推进数字政府综合应用，其中最具特色的就是平安码应用场景，通过“一企一所一码”的方式对全镇1.1万家企业、100多处工地进行赋码检查，再经由GIS地理信息系统生成区域平安风险“五色图”，动态调整网格执法力量，对重点区域实施精准管控；“智慧防控”模块，包括非接触性执法等3个应用场景，丰富了数字政府的综合应用；“智慧经济”模块，包括楼宇经济等3个应用场景，实现了数字经济的综合应用；“智慧民生”模块，包括民生直达等2个应用场景，拓展了数字社会的综合应用；“智慧执法”模块，包括执法事件快速处置6个场景，有效推进了数字法治的综合应用。
数字赋能全要素治理，提升多部门协同联动能力
一是打破部门数据壁垒，提升信息整合能力。夯实“网格+平台”的数字化治理模式，整合执法力量。由公安、交警、城管、市场监管、镇应急管理等部门联合组建综合治理大队，实现部门间指挥资源的互联互通、信息共享、实时监控和综合监测，并保证“一支队伍管巡查、一个系统管指挥、一个终端管数据、一个流程管处置”，重构了基层网格治理的力量部署，完善了行政事件和执法事件的处置机制。此外，三墩镇还建立每日会商制度，中心作战指挥室由各执法部门业务骨干长期派驻，区域指挥长则由各部门正职或副职领导轮流担任，每日早晨在分析室召开数据会商，形成当日“平安六指数”，区域指挥长可跨部门发布命令，形成了线上线下一体化、多层级多部门协同化、全域化的基层治理体系。
二是建立群防群治体系，数字赋能协同治理。三墩镇设置了“1个核心指挥圈、6个风险防控圈、12个应急管理圈、30个联合执法圈、125个基层网格圈”的“宝塔形”防控处突架构，每一个区域设置区域长，区域长由不同部门正职或副职领导担任，指挥对应区域的应急管理站，联动对应区域的联合执法小组，互动对应区域的网格长和网格员，做到中心采集分析数据、区域指挥直达网格，200名网格员和300名执法队员有效联动、协同作战。同时对标杭州城市大脑，开发建设智慧执法、智慧安监、智慧报警、视频分析、无人机巡航、高空抓拍、视频通话、同圈呼叫等20多项应用场景，初步实现了数字防控全覆盖。
数字赋能全过程治理，提升多数据整合应用能力
一是实现服务流程再造，汇集整合数据资源。为进一步实现资源整合、信息联合、流程聚合，三墩镇严格按照“四统一”要求，建成集“事件协同、视频监控、分析研判、指挥调度”于一体的基层治理综合信息指挥中心，专线专网接入交警、公安专网，区级值班平台，110联动平台，119报警信息平台，数字城管等，最大程度整合基层治理资源。同时对接市区两级城市大脑数据中枢，基本实现全域视频、物联感知、人房企事信息等一网共享。构建信息收集快速分析、部门线下联合处置、公共服务协同审核、数据线上建模会商的新流程，践行“数据多跑，人员少跑”的数字治理理念。
二是加强数字闭环管理，完善全过程响应机制。三墩镇积极构建系统化、扁平化、实战化、闭环化的指挥机制，建立健全指挥中心组织领导架构，设定坐席员和指挥长制度，指挥室成员由各部门业务骨干组成，线上协同四平台和多渠道信息来源，线下整合执法队员和网格员近500人，分区域构建联合执法组和网格员小组，8名指挥长由各部门主要负责人定期在中心轮值，实现了对三墩镇各类事件的系统化分析，对急难险重事件的扁平化指挥，对各部门力量的实战化联动，对所有反馈事件的闭环化验收，构建了“事件采集、快速响应、联合处置、科学分析”的全周期、全流程响应机制。
启示与思考
三墩镇将大数据与全域治理深度融合，打破部门壁垒、区域壁垒和行业壁垒，通过数据共享实现治理区域、治理领域、治理机制的互联互通，最大程度实现了全要素、全过程、全领域的动态精准治理，让数字化、智慧化、精细化贯穿基层社会治理的全过程，为基层社会治理提供了新的思路，为数字政府建设贡献了新的方案。其启示在于：
打破壁垒，探索跨层级、跨部门、跨事权的“三跨”运行模式，有效实现全域治理。通过数字化改革打破各种壁垒，让数字化、精细化、智慧化贯穿基层社会治理全过程。具体而言：通过跨层级执法联动，打破科层概念，实现对复杂事件的多部门联动处理；通过跨部门信息协同，在扎实推进“警源、诉源、访源”工作机制的基础上进一步扩展事件线索来源；通过跨事权矛盾联调，建立矛盾纠纷分流交办机制，强调简单纠纷当场解决、复杂纠纷跟进处置，形成跨部门、跨事权、多方参与、多元融合的治理协同机制。
整合信息资源，提高研判能力，提升“智治”水平。对数据进行综合分析研判，做到“预警+预判”是政府数字化改革的重要内容。在大量汇集全域数据的基础上，建立风险预测模型，将大数据分析、追踪、预测的结果转化为基层治理决策的重要依据，实现对基层社会的超前治理。例如利用数字化技术手段，对区域内企业实行全生命周期管理和实时监控，并突破信息传递的空间限制，促使治理主体在不进入实际治理场域的情况下了解治理活动，及时发现和解决治理问题，满足治理需求。
以数字化撬动政府服务模式创新和服务流程再造，实现数字政府转型。基层政府应不断拓展大数据的分析和应用功能，实现从“数字”到“数智”再到“数治”的转变，尤其是优化民生服务场景的开发，实现政府主导和社会多元主体共同参与有机结合，真正“让数据活起来”。进一步地，基层政府要通过传递模式、执行模式、服务模式、协同模式的转变实现政府服务流程再造。具体而言：首先，摒弃传统科层制中信息逐级传递的方式，形成信息分析、扁平指挥、数据闭环的传递模式；其次，针对传统单一部门线下履职难以处置性质复杂、定性模糊、权责不清的综合类事件以及缺乏横向信息共享机制的弊端，形成多部门信息共享联合处置的执行模式；第三，破解公共部门各自为政、条线分割、效率低下的困境，形成以数字公共服务为中心的服务模式，减少寻租空间；第四，改变以线下会议协同会商为主的传统模式，形成以线上数据会商、数字建模为主的协同模式。
未来，实践层面一方面要更强调以实战、实用为导向，整合资源，不断拓展应用场景，同时加快建设各类分析模型，把握社会基本运行态势，提高预警预判能力，提升基层政府整体运行效能；另一方面要不断加强“智治”安全防护体系建设，保障数据信息安全可控，提高各类风险防范能力。这意味着不仅要有完善的监管流程、高素质的操作人员，还要有分级加密、输出限制、数据追踪、保密协议等措施，才可让数据用得放心、用得安心。在理论层面，重点在于理论体系建构和制度体系建设，实现技术理性向制度理性、理论自觉的跨越，推动公共管理理论的发展与创新。
【本文作者为浙江大学公共管理学院教授、浙江大学公共政策研究院首席专家】
参考文献
[1]韩兆柱、马文娟：《数字治理理论研究综述》，《甘肃行政学院学报》，2016年第1期。
[2]Patrick, D., 2006, Digital Era Governance: IT Corporations, the State and E-Government, Oxford: Oxford University Press.
[3]戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》，2017年第9期。
[4]Shampa, P., 2007, A Case Study of E-Governance Initiatives in India, International Information & Library Review, Vol. (3):176-183.
[5]Krassimira, A. P., 2009, Enabling the Smart City：The Progress of City E-Governance in Europe, International Journal of Innovation and Regional Development, Vol.(4):405-422.
[6]Roberto, G. A. & Sebastian, L. D., 2016, Technology Helps, People Make：A Smart City Governance Framework Grounded in Deliberative Democracy, Public Administration and Information Technology, Vol. (11):333-347.
[7]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》，2008年第10期。
[8]张丙宣：《全域治理:基层治理现代化的路径》，《理论导报》，2019年第8期。
[9]郁建兴、黄飚：《“整体智治”:公共治理创新与信息技术革命互动融合》,《人民周刊》，2020年第12期。
责编：罗 婷
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