为未来城市从区域管理向城市管理过渡，更好发挥市场配置要素和资源的作用打好基础
—— 从空间上重新界定城市
中国到底有多少座城市？这个问题不难回答。经国务院批准的设市城市为六百多个，虽然具体数量时有变化，但是总体规模变动不大。中国的城市严格意义上是行政区的概念，并不是一个空间上相对独立的实体城市。在理解中国的城市时，更多应将其理解为一种特殊的行政区划方式，这种区划源自于上世纪80年代的“地改市”或“县改市”。
当时，国家按照城市化进程，以地区行政公署所在地的城市为基础，把原来的地区管理体制改为城市管理体制，原有的一部分县城被设为城市主城区，县域的管理范围也成为县级市的管理范畴。与此同时，大部分乡政府所在地被改成镇，相关的管理范畴则包括了下辖的农村地区。
至此，中国行政区划的市镇和行政区域由此就混为一体了。原来的地区管理，则变成了不同级别的设市城市管理，由此形成了中国独有的、等级化的行政区域管理体制。
站在未来城市化进程的大趋势下，重新认识城镇空间格局
在中国未来的改革进程中，需要重新认识城市。对城镇空间格局的认识，不应拘泥于现行对城市概念的认知，而是要站在未来城市化进程的大趋势下，使得中国的城市设置尽可能与国际接轨，改变目前的城市与行政区域概念混淆的状况，这也是强化市场配置要素资源十分重要的举措。
具体来说，一方面要使得城市数量和人口数量更加匹配，另一方面要打破现行的等级化城市管理体制的束缚，释放低等级城市发展潜力。从另一个角度来理解，当城市人口和要素聚集到一定规模后，随着地价和房价的上涨，会自动产生城市功能疏解和人口迁徙，同时伴随有产业的郊区化进程。正是因为如此，我们才可以充分利用更多的空间实体城市，缓解主城区房价上涨的压力，降低产业发展及居住的成本。
所谓空间实体城市，就是相对独立的各种要素在一个空间范围内高密度集合，不去考虑行政隶属关系，是实实在在的城市。如果以人口为基础，按照西方国家的城市认定办法，结合中国国情，只要满足城区人口达到3万以上的规模，就可以作为空间上识别城市的标准。这种识别有几个前提，不包括农业用地，不区分建设用地所有权属性，不涉及原有名称和行政隶属关系等，只是将其作为国家城镇空间格局中城市设定的地理空间基础。
中国现在应该有多少个城市呢？
按照上面的思路，中国应该有多少个城市呢？算上现有的684个设市城市，建成区人口10万以上的县城有139个，非县城所在地的特大镇190个，5万人口以上的县城448个，大镇684个，3万人口以上的县城和大镇2073个。
如此算下去，中国可以在现有基础上增加2000多个城市。另外，如果按照人口规模和距离城市主城区的远近，还可以认定几百个空间上相对独立的城市，比如，距离主城区10公里以上的市辖区有400多个，如果把一些远离城市主城区的工矿区也算城市的话，那么中国的城市数量可以达到3000个以上。
把范围放得再大一些，全国还有很多距离城市主城区较远的新区、产业园区、开发区等等，从国家级到省级，以及地市级，可能有上万个。其中的一些新区、园区已经与城市主城区连成一片，比如郑州的郑东新区，其实已经是城市的重要组成部分。而其他诸如兰州新区、南沙新区、滨海新区等，与城市主城区距离较远，其实就是一个独立的城市主体，如果将它们在地理空间中重新标识，那么其实也都可以纳入城市范畴，则可以增加更多的城市。
最终，如果以3万人作为标准，重新界定地理空间上的城市，粗略估算下来，中国的城市数量至少可以达到5000个。
现在，我们已经有千万人口以上的超大城市，也有数百万人口的大城市，如果可以再依托其他人数较少，而空间上相对独立的实体城市，完全可以释放它们在中国城市化进程的重要作用，也会使中国的城市数量与城镇人口规模更加匹配。
从地理空间上进行实体城市界定的意义
在中国的国土空间规划中，如果要确立现代化的城市格局，最基础的工作就是要进行城市的地理识别，在此基础上对城市进行更为准确的定义，使之更加接近国际上对城市的认定标准。
对城市进行地理上的精准认知，有助于按照城市发展规律，科学地规划未来城市空间格局。而且也不再会纠结于到底是“城镇化”还是“城市化”，因为通过地理层面的识别，已经从根上对现有城镇名称、等级，以及区域管理有了清楚的界定和划分。
对城市进行地理空间的识别，并不等于大范围地调整行政区划，其更重要的意义是奠定科学的依据，为未来城市从区域管理向城市管理过渡，更好发挥市场配置要素和资源的作用打好基础。作为地理空间上的实体城市，其实没必要为所谓管理人员编制和机构设置纠结。空间实体城市的界定，可能会让我们更清楚地了解中国的城市数量、密度，掌握人口流入和流出的动态。以此为依据，可以根据不同规模城市的各种组合，为城市群和都市圈的判定提供依据，并借此厘清城市群和都市圈之间的关系。
空间实体城市明确后，我们可以更精确地判断城市化进程中人口的流向，并根据城市的规模和人口的密度，更好地配置交通基础设施和公共服务设施，并引导市场规律发挥作用。还可借由空间实体城市规模的大小，与中心城市主城区的远近，制定产业发展规划，适应工业郊区化和住房郊区化的趋势，研究如何让主城区周边的实体小城市提供更为廉价的住房，满足中低收入人口的居住需求。
有了空间上实体城市的界定，我们可以真正地了解到未来哪些地区存在发展潜力，哪些地区需要政策支持，哪些地方可以加大轨道交通建设，哪些地方可以承载更多的要素和资源。当然，更重要的是，伴随着城市化的发展，未来可以此为依据，对行政区划进行合理调整，最终建立符合中国实际，而又稳定、安全和利于经济社会发展的城市与区域治理方式。对地理空间上的实体城市进行界定，也可以为未来一系列涉及国家行政区划治理的改革打好基础。
（作者为国家发改委城市和小城镇中心原首席经济学家）
