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李铁:从空间上重新界定城市

为未来城市从区域管理向城市管理过渡,更好发挥市场配置要素和资源的作用打好基础

—— 从空间上重新界定城市

中国到底有多少座城市?这个问题不难回答。经国务院批准的设市城市为六百多个,虽然具体数量时有变化,但是总体规模变动不大。中国的城市严格意义上是行政区的概念,并不是一个空间上相对独立的实体城市。在理解中国的城市时,更多应将其理解为一种特殊的行政区划方式,这种区划源自于上世纪80年代的“地改市”或“县改市”。

当时,国家按照城市化进程,以地区行政公署所在地的城市为基础,把原来的地区管理体制改为城市管理体制,原有的一部分县城被设为城市主城区,县域的管理范围也成为县级市的管理范畴。与此同时,大部分乡政府所在地被改成镇,相关的管理范畴则包括了下辖的农村地区。

至此,中国行政区划的市镇和行政区域由此就混为一体了。原来的地区管理,则变成了不同级别的设市城市管理,由此形成了中国独有的、等级化的行政区域管理体制。

站在未来城市化进程的大趋势下,重新认识城镇空间格局

在中国未来的改革进程中,需要重新认识城市。对城镇空间格局的认识,不应拘泥于现行对城市概念的认知,而是要站在未来城市化进程的大趋势下,使得中国的城市设置尽可能与国际接轨,改变目前的城市与行政区域概念混淆的状况,这也是强化市场配置要素资源十分重要的举措。

具体来说,一方面要使得城市数量和人口数量更加匹配,另一方面要打破现行的等级化城市管理体制的束缚,释放低等级城市发展潜力。从另一个角度来理解,当城市人口和要素聚集到一定规模后,随着地价和房价的上涨,会自动产生城市功能疏解和人口迁徙,同时伴随有产业的郊区化进程。正是因为如此,我们才可以充分利用更多的空间实体城市,缓解主城区房价上涨的压力,降低产业发展及居住的成本。

所谓空间实体城市,就是相对独立的各种要素在一个空间范围内高密度集合,不去考虑行政隶属关系,是实实在在的城市。如果以人口为基础,按照西方国家的城市认定办法,结合中国国情,只要满足城区人口达到3万以上的规模,就可以作为空间上识别城市的标准。这种识别有几个前提,不包括农业用地,不区分建设用地所有权属性,不涉及原有名称和行政隶属关系等,只是将其作为国家城镇空间格局中城市设定的地理空间基础。

中国现在应该有多少个城市呢?

按照上面的思路,中国应该有多少个城市呢?算上现有的684个设市城市,建成区人口10万以上的县城有139个,非县城所在地的特大镇190个,5万人口以上的县城448个,大镇684个,3万人口以上的县城和大镇2073个。

如此算下去,中国可以在现有基础上增加2000多个城市。另外,如果按照人口规模和距离城市主城区的远近,还可以认定几百个空间上相对独立的城市,比如,距离主城区10公里以上的市辖区有400多个,如果把一些远离城市主城区的工矿区也算城市的话,那么中国的城市数量可以达到3000个以上。

把范围放得再大一些,全国还有很多距离城市主城区较远的新区、产业园区、开发区等等,从国家级到省级,以及地市级,可能有上万个。其中的一些新区、园区已经与城市主城区连成一片,比如郑州的郑东新区,其实已经是城市的重要组成部分。而其他诸如兰州新区、南沙新区、滨海新区等,与城市主城区距离较远,其实就是一个独立的城市主体,如果将它们在地理空间中重新标识,那么其实也都可以纳入城市范畴,则可以增加更多的城市。

最终,如果以3万人作为标准,重新界定地理空间上的城市,粗略估算下来,中国的城市数量至少可以达到5000个。

现在,我们已经有千万人口以上的超大城市,也有数百万人口的大城市,如果可以再依托其他人数较少,而空间上相对独立的实体城市,完全可以释放它们在中国城市化进程的重要作用,也会使中国的城市数量与城镇人口规模更加匹配。

从地理空间上进行实体城市界定的意义

在中国的国土空间规划中,如果要确立现代化的城市格局,最基础的工作就是要进行城市的地理识别,在此基础上对城市进行更为准确的定义,使之更加接近国际上对城市的认定标准。

对城市进行地理上的精准认知,有助于按照城市发展规律,科学地规划未来城市空间格局。而且也不再会纠结于到底是“城镇化”还是“城市化”,因为通过地理层面的识别,已经从根上对现有城镇名称、等级,以及区域管理有了清楚的界定和划分。

对城市进行地理空间的识别,并不等于大范围地调整行政区划,其更重要的意义是奠定科学的依据,为未来城市从区域管理向城市管理过渡,更好发挥市场配置要素和资源的作用打好基础。作为地理空间上的实体城市,其实没必要为所谓管理人员编制和机构设置纠结。空间实体城市的界定,可能会让我们更清楚地了解中国的城市数量、密度,掌握人口流入和流出的动态。以此为依据,可以根据不同规模城市的各种组合,为城市群和都市圈的判定提供依据,并借此厘清城市群和都市圈之间的关系。

空间实体城市明确后,我们可以更精确地判断城市化进程中人口的流向,并根据城市的规模和人口的密度,更好地配置交通基础设施和公共服务设施,并引导市场规律发挥作用。还可借由空间实体城市规模的大小,与中心城市主城区的远近,制定产业发展规划,适应工业郊区化和住房郊区化的趋势,研究如何让主城区周边的实体小城市提供更为廉价的住房,满足中低收入人口的居住需求。

有了空间上实体城市的界定,我们可以真正地了解到未来哪些地区存在发展潜力,哪些地区需要政策支持,哪些地方可以加大轨道交通建设,哪些地方可以承载更多的要素和资源。当然,更重要的是,伴随着城市化的发展,未来可以此为依据,对行政区划进行合理调整,最终建立符合中国实际,而又稳定、安全和利于经济社会发展的城市与区域治理方式。对地理空间上的实体城市进行界定,也可以为未来一系列涉及国家行政区划治理的改革打好基础。

(作者为国家发改委城市和小城镇中心原首席经济学家)

[责任编辑:潘旺旺]
标签: 李铁   新型城镇化   城市管理