【摘要】“闭眼工程”旨在通过具有监护资格的其他个体和组织为无法定家庭监护人的特殊人群提供替代性监护，是近年来我国家庭政策革新的重大标志性事件。但是，“闭眼工程”的有效开展仍然有赖于破解刚性服务需要人数众多和现阶段补缺型社会福利制度的固有矛盾。引导家庭发挥监护照料的基础性作用、提高社会福利的制度定位、培育社会力量的服务能力、开展服务对象的分类管理及增强专业人才培育将是“闭眼工程”建设的基本方略。
【关键词】闭眼工程 监护监督制度 特殊监护 社会福利服务 【中图分类号】D632.1 【文献标识码】A
“闭眼工程”是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中监护监督制度改革的重要领域，其目标是为特定弱势人口建立非家庭成员的特殊监护，为生活在无监护能力家庭或被剥夺监护权家庭中的被监护人提供国家的兜底保障。“闭眼工程”旨在通过具有监护资格的其他个体和组织为无法定家庭监护人的特殊人群提供替代性监护，突破了以往家庭在监护监督权上的固有桎梏，成为近年来我国家庭政策革新的重大标志性事件。
我国为什么要建设“闭眼工程”
2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《民法典》对我国监护监督制度进行了三项立法修正。其一是该法案明确将被监护人的范畴扩展到了所有无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人，使得失能老人、心智障碍人士等困难人群被纳入特殊监护范畴内。其二是该法案赋予了有监护资格的其他个人和组织合法参与特殊监护的权利，并明确将“个人及居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织、民政部门等”确定为其他监护者。其三是对特殊监护权的权责认定、争议处置、变更撤销等法律责任予以了明文规定，并对撤销监护的资格、程序及后果进行了更清晰的阐释。总体来看，该法案系统回答了“被监护人是谁”“监护人是谁”及“如何更好开展监护”等三个核心问题，有力补齐了我国民事领域监护监督制度的固有漏洞。
此次《民法典》的三项立法修正为我国社会福利体系的建设指明了方向，并从根本上解决了无监护人的兜底保障和有监护人的法律责任这两大遗留问题。长期以来，我国对于家庭成员在监护权上的作用非常推崇，这既与东亚国家普遍存续的家庭照顾传统及儒家文化高度契合，也与中国社会能够通过家庭监护来降低国家福利成本有关。从前者来看，家庭成员的服务被理所当然地认为是最佳的，因此在涉及家庭以外人员及组织的特殊监护问题上，我国原有的政策显得非常谨慎。例如，《中华人民共和国民法通则》虽然也有专项的监护权条款，但是其涵盖的被监护人范围主要包括未成年人及精神病人两类群体，且其对特殊监护的权责与程序均无细致规定，因此家外个体与组织在参与监护监督过程中缺乏法律依据。但是近年来持续涌现的恶性监护不当案例证明，当部分家庭无力承担或无意承担监护责任时，家庭保障功能又会展现出明显的脆弱性。从后者来看，依靠家庭福利互济而形成的保障策略虽然能够在多数情况下发挥家庭在福利供给中的主动性，但是可能也存在着过高估计家庭养育能力的问题，它会使得部分保障能力较弱的家庭呈现出服务能力的严重匮乏，并容易将家庭资源禀赋的不平等转化为福利服务获得的不平等。本次法案的修正恰恰是针对上述家庭功能与能力的共识重建，代表着中国民众逐步意识到现代社会家庭结构的变化正在削弱家庭在福利提供中的作用，越来越需要国家对特定困难群众施以援手，由此而形成的“闭眼工程”也切实反映出国家对于这种新共识的尊重和认可。
我国“闭眼工程”在实践中面临着哪些困难
一是家庭与国家福利边界的挑战。“闭眼工程”的建设绝不意味着削弱家庭责任，而是希望在发挥家庭基础性养育功能的基础上为无法定监护者的弱势群体提供底线公平。但在实践中，如何防止因国家责任的强化出现家庭责任的弱化，尤其是如何预防有监护能力的祖辈、兄姐或其他近亲属等家庭成员主动放弃履行监护职责，仍然充满挑战。另一个敏感问题在于，家庭监护权的剥夺是否会导致部分家庭故意放弃自身育儿责任，或者因不满监护权被剥夺而造成恶性事件，这些问题也值得深入思考。从操作层面来看，谁有资格评估家庭的监护能力、如何评判家庭成员的监护能力、有监护能力不予监护的人员如何惩处、惩处后是否会引发新的监护危机及特殊监护期间发生的意外事件如何追责等细节问题也成为严重困扰基层执法的难题。
二是民政部门机构转型的挑战。从行政职能角度看，由于妇联、残联等机构不属于政府组成部门，因此由民政部门来统筹管理各项社会福利事务是理论上的最佳选择。但考虑到中国社会福利具有“九龙治水”的既有格局，《民法典》第36条仍将妇联、残联和民政部门等共同认定为具有监护资格的组织，这事实上仍将究竟由谁来主导处置监护权问题予以了法律搁置。另外，我国近年来由民政部门着力推动的社会福利转型似乎也并不完全成功。以儿童福利为例，“两个机构转型”和“一支队伍建设”等政策的确开启了院内养育向院外养育的转变，但在实践中仍形成了区域性养育机构无精力扩展和基层机构无能力扩展的双重难题。在养老机构和助残机构的转型过程中，公私机构发展不均衡、供给与需要不匹配、付费与免费难以协调、服务质量不高和医养结合困难等现实问题也非常棘手。
三是社会力量能力不足的挑战。作为具有监护资格的组织，社区、学校、医院、未成年人保护组织和老年人组织普遍面临着能力不足的窘境。从社区来看，尽管我国自1983年第八次民政工作会议提出“面向社会，多层次、多样化、多渠道举办社会福利事业”以来就不断加强社区服务能力，但考虑到重度肢体残疾人、精神障碍人士和失能老人对于高质量福利服务的刚性需要，广大城乡社区事实上难以承担起弱势人口的特殊监护职能。学校和医疗机构虽然专业能力及再培训能力较强，但其重心主要关注于传统业务，新拓展的社会服务对于多数机构并不具有吸引力。而社会组织的建设目前也受到资金、技术和人员的困扰，在政府购买服务羸弱、技能培训不足和社会工作者匮乏的地区，社会组织甚至还会面临生存危机，符合民众刚性服务需要的承接能力更是难以企及。
四是被监护人刚性需要多样化的挑战。特殊监护范畴由未成年人和精神病人拓展为无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人虽然标志着制度的进步，但也会由于不同群体的刚性需要差异而为其增加难度。就服务内容而言，失能老人的服务诉求多集中在日间照顾领域，重度残障及精神障碍人士的服务诉求则需要纳入疾病治疗和系统康复，失独家庭的服务诉求需考虑精神慰藉，而在高危家庭中生活过的儿童则面临着心理重建问题。就服务技巧而言，不同年龄阶段的同一服务内容也具有显著差异，老年人的日间照料和儿童的日间照料需要考虑被监护人不同的身心特点。更需要引起注意的是，以失能老人、重度残疾人及高危家庭儿童为代表的部分人口可能较为贫困，而失独家庭可能具有稳定收入或充足财产，因而不同人群享受福利服务后的付费能力也具有差异。
五是专业服务人才队伍建设的挑战。特殊监护的实现需要大量的一线服务人员，而中国专业服务人员的缺口可能会对其产生限制。其背后的原因主要有三个：一是从业人员待遇问题。我国基层民政机构或公办福利机构的编制比较缺乏，导致该领域的人才吸引力不强。对于民办福利机构而言，其生存多依赖地方补贴来勉力维系，因而从业人员的待遇水平和待遇稳定性普遍不高。二是工作压力问题。我国社区工作人员承载着过多的非本职工作，漏斗型的行政体制使得他们需要同时面临多重身份的转换。同时，一线服务人员由于长期面临着特殊困难人口的窘困局面而缺乏高质量的心理疏导，导致其整体的精神压力巨大。三是人才培养体系问题。目前，我国各高校的人才培养体系多重视理论训练而忽视实践技能培养，毕业生从事该工作后的可替代性较强，且囿于组织成本控制等原因一线服务人员能够接受到的持续培训机会严重不足，这都会明显降低其人才培养的完整性。
如何更好地保障特殊监护权的落实
首先，要引导家庭发挥监护照料的基础性作用。一是应积极倡导家风家教的培育，开展婚姻、亲职、亲情等正面教育，营建尊老、孝老、敬老的传统。二是应依法督促不履行相关义务人员履行责任，严格依法惩处存在遗弃、家庭暴力等违法犯罪行为的个体并妥善处理善后事宜。三是强制剥夺监护权的条款应在法律上慎用，需要注意防止不良案例的效仿。四是应细化监护能力评估资质和评估机制，保障家庭监护与特殊监护之间的衔接过渡。五是应依法保障从事特殊监护个体和组织的合法利益，特殊监护期间出现的意外伤害处置需要在政策上明确。
其次，提高社会福利的制度定位。一是应以民政部门为核心构建特殊监护的国家保障体系，增强其在相关事务协调过程中的主导能力。二是应提升社会福利投资在社会保障总投资中的占比及中央财政在社会福利财政投资中的占比。三是应夯实社会福利机构从院内福利向院外福利的转型，稳步推进儿童福利领域的“两个机构转型”和“一支队伍建设”，平衡老年福利领域的公私协调发展，拓展基层助残机构的服务能力。四是应积极发挥社会福利院、儿童福利院、社区日间照料中心、残疾人康复中心及未成年人保护中心等机构的支点作用和技术指导价值。五是应通过持续培训强化社区及机构内一线服务人员的服务能力，并在编制、资金、床位和待遇等方面给予政策倾斜。
再次，培育社会力量的服务能力。一是应重视社会力量参与特殊监护的意义，对于积极参与特殊监护的各类组织给予合理的资金补贴、政策优惠及政府嘉奖。二是应鼓励学校和医疗机构通过技术合作及专业支持的方式来强化社区及福利机构服务质量的改善。三是应着力探索“受益人合理付费、组织合理服务和国家合理补偿”的特殊监护运行机制，依法保障遗赠抚养协议的法律效力。四是中央财政应积极以财政补贴或专项政府购买的形式来保障困难地区特殊监护的有效开展。五是应积极通过编制设置、优化待遇等方法来优先保障一线工作者的稳定性，尤其应注重支持引进和慰留医务、康复、心理、特殊教育等专业技术人才。
又次，积极开展具有刚性需要民众的分类管理。一是应做好被特殊监护人员的分级评估和档案管理制度，具有被剥夺监护权经历的家庭应做好定期评估和社区追踪。二是区域性儿童福利机构应实现对于残疾程度较高或具有精神障碍儿童的特殊监护，社区、学校、基层儿童福利机构和未保中心应完成残疾程度较低儿童的特殊监护。三是养老、助残和医疗机构应当强化对于在院失能失智人员及精神障碍人士的特殊监护，各级社区服务中心和社会组织为部分失能失智人员提供居家或社区为本的特殊监护。四是应做好居家被监护者的定期走访筛查制度，有条件的地区可优先通过大数据、移动互联网技术来实现实时监控。五是对于无力付费且具有特殊监护需要的民众，政府需要以财政补贴方式给予其适当经济帮扶。
最后，增强专业人才的培育。一是应在财政上优先支持从事特殊监护服务的一线组织，尤其应重视民办养老机构、基层社会福利机构、基层儿童福利机构以及各类社会组织的生存问题。二是在编制难以增加的基础上，各地应切实保障和提升特殊监护一线服务人员尤其是专业人员的待遇水平。三是应积极推动社会工作、医疗护理、康复治疗学等专业的发展，引导高校在理论学习的同时注重实务实践。四是应合理调配社区、福利机构和社会组织等部门的过程监管，减轻各级组织工作人员的非本职业务，做好对一线工作人员的精神健康筛查和压力纾解服务。五是重视特殊监护工作者的职业发展规划，以政府财政补贴、机构少量付费为原则安排专业培训，提升一线管理人员与服务人员的综合业务水平。
（作者为南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员，中国社会学会社会福利专委会副秘书长）
【注：本文系天津市哲学社会科学规划课题“科技创新背景下农民工职业技能培训体系建设研究”（项目编号：TJSRQN18-002）研究成果】
责编/韩拓 美编/陈媛媛
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