摘 要:中国国家治理模式的总体框架体现为“一体两翼双轮驱动”，“一体”指的是总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，“两翼”指充分调动政府和社会两方面的积极性，“双轮”驱动则是指常态治理和弹性治理的共同推进。在党的集中统一领导下，政府和社会协同合作，常态治理和弹性治理共同推进，进而探索出一条既具有中国特色，又能为世界作出贡献的国家治理现代化之路。
关键词:国家治理 中国共产党 多元主体
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
推进国家治理现代化是一个不断拓展和延伸的历史进程，各国都在其中探索适合自己的发展路径和整体方案。中国国家治理的实践经验表明，国家治理完全有必要也可以脱离西方国家所谓“现代化”的制度框架和演进路径，走出一条具有中国特色且对人类政治文明有重要价值的中国道路。中国国家治理的框架体现为：中国共产党的坚强领导是国家治理现代化的前提和保障，同时，激发政府和社会的积极性，实现面向日常治理任务的常态治理和面向特殊要求的弹性治理共同推进，概言之，即“一体两翼双轮驱动”。
中国共产党是各项事业的领导核心
国家治理首先要明确治理的主体。从治理的基本内涵出发，西方国家强调的是来自政治、经济等社会各领域的多元主体协同共治，各主体间地位平等、优势互补。与西方国家不同，中国在国家治理中始终强调中国共产党的领导地位，虽然来自多个领域的主体也是国家治理的重要参与力量，但他们都处于党的领导之下，在国家治理中的定位和发挥的实际作用也不完全一样。正如“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理格局所体现的，党委、政府、社会、公众等主体的角色是不同的，治理过程中需要发挥各主体的积极作用，但各主体协同治理的前提是坚持党的领导。这就是一般规律与中国国情相结合的典型，是满足中国现实需求的国家治理模式。从一般规律看，现代的国家治理与传统的单一主体“统治”模式完全不同，国家（政府）不能“单干”，而是需要将多种社会主体都纳入治理框架之中，但参与国家治理的各主体间的关系如何安排，则存在不同的选择。西方国家在自由放任、有限政府等理念下，推行市场化、社会化路径，强调国家（政府）与其他主体的平等合作，在扩大社会参与和激励政府提高效率的同时却忽略了政府的主导性，很大程度上导致整个社会呈现“散”的状态。中国虽然强调需要多元主体参与国家治理，但党和政府始终发挥主导作用，在党的领导下开展治理活动，社会才能高效有序运转。
中国共产党在国家治理中的领导地位基于其“使命型政党”的特质。与西方国家的政党只代表社会中一部分群体的利益、着眼于当前的局部利益不同，中国共产党从一开始就确立了以人民为中心的发展思想，中国共产党没有自己的特殊利益，中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这种差异决定了西方国家的执政党无法成为国家治理始终如一的领导者，而只能在某个周期内成为国家治理政策的执行者，而且由于西方国家始终存在不同政党之间的纷争，导致不同的国家治理目标难以聚焦。中国共产党则可以凝聚人心、形成合力，在不断追求自己的初心使命的过程中推进国家治理体系和治理能力现代化。
在中国共产党领导下，形成了一种完全区别于西方国家的制度体系。并在党的十八大以来得到不同程度强化，推动形成新型举国体制。这一体制的优势主要体现在以下几方面。
一是在党统一领导下集中力量办大事。在整体制度设计上，党中央是领导核心，必须坚持党的集中统一领导。党的集中统一领导保证了大事小情有“领头雁”，人力物力等各种资源能够向最急需的领域集中，所以，不管是新中国成立后的政权建设以及迅速恢复发展，还是改革开放以来的经济快速增长，都充分体现了这一制度的优势。在新时代国家治理中，新型举国体制在不同领域，尤其是科技创新领域、疫情防控中充分发挥其优势。二是坚持以人民为中心的理念。党能够长期居于领导地位，团结带领各种力量共同前进的根本保障在于以人民为中心，这是一种超越了党派、团体、民族、地域等各种因素的核心凝聚力。三是严密的组织体系和强大的动员能力。中国共产党依靠中央、地方和基层党组织，形成了一种“轴心辐射模式”，将党政机关、军队、企事业单位、基层自治组织以及各种社会组织和社会力量连接起来，并通过人民利益纽带和群众工作机制等将全国人民动员起来，积极参与国家治理的各项工作。四是强大的执行能力。以领导力、民心向背和组织动员能力作为基础，辅之以监督措施，党和政府关于国家治理的各项政策法规都能够得到全面贯彻执行。
充分调动政府与社会两方面的积极性
总体上看，在中国的国家治理架构中，政府和社会都在党的领导下，既充分发挥各自的积极作用，又相互合作、协同共进。
政府是国家治理的主导力量，承担主要责任。全国人大、国家行政机关、国家司法机关、国家监察机关，包括执政党在内，都属于广义的政府范畴，并在国家治理中扮演主导角色，负有主要责任。
政府在国家治理中的作用主要包括：一是贯彻落实党的决策部署。党在国家治理体系中发挥总揽全局作用，制定大政方针，政府则需要将这些决策部署落到实处，使其在各级各类组织中得到贯彻执行。二是制定法律法规和政策措施。将党的意志转换为治国理政的政策法规，需要相关国家机构来完成。在强调依法治国的现代社会，制定法律并在实践中不断提高法治水平，实现“基本建成法治国家、法治政府和法治社会”的目标，政府发挥决定性作用。三是分配资源。在中国的国家治理中，虽然市场在资源配置中发挥决定性作用，但政府在资源配置中的作用也举足轻重。在将推动经济增长作为首要任务时，政府的人力、物力和工作重心都向经济部门和经济领域倾斜，为了缩小地区发展差距，政府实行转移支付、基本公共服务均等化等措施；当公共服务的重要性提升时，政府在教育、卫生、社会保障、就业、环保等领域的投入也随之上升；当国家发展在整体上面临压力，需要经济刺激政策时，政府会出台相应的政府投资计划。四是维护公共秩序。相较于国家治理的其他主体，政府由于具有其他主体不具备的权威，因而成为公共秩序的主要维护者，包括维护市场秩序、社会管理秩序、交通秩序等。五是协调其他主体间的关系。国家治理的参与主体都接受党的统一领导，但具体的沟通协调工作则更多依靠政府来实施，主要体现为搭建平台、拓展渠道、提供保障等。
社会力量在国家治理中的地位和作用逐渐提升。改革开放以来，在政企分开、政社分开的改革中，企业和社会组织逐步从全能型政府的架构中获得相对独立的地位，并在市场经济和社会事业的加快发展中得到锻炼，成为参与国家治理的重要力量。从主体上看，参与国家治理的社会力量包括企事业单位、基层自治组织、社会组织和公民个人。从定位上看，社会力量经历了从边缘到主体化的进程，从政府单一主体下的依附成分到多元主体下的社会协同主体，社会力量的作用日益获得各方认可。社会力量在国家治理中的作用包括：提供资源，即调动社会领域的人力、物力、财力和公共精神等各种资源参与国家治理；提高国家治理具体领域的专业性，比如提供专业的公共物品、公共服务等；在政府与公众之间搭建沟通交流的平台和渠道；丰富社会资本，多元主体的存在丰富了社会网络和各种非制度化的社会规范，为国家治理提供更多保障；增强社会韧性，提高社会防范化解各种风险的能力。社会力量在国家治理中扮演越来越重要的角色，是社会治理乃至整个国家治理走向共建共治共享的必要之举。社会力量的加入也必将不断提升全社会公众和各种组织的参与意识和责任意识，从而提高整个社会的凝聚力。
常态治理和弹性治理“双轮”驱动
中国国家治理一个比较突出的特点是灵活性。由于党的领导为国家治理提供了基本方向和整体战略上的保障，在治理实践中就可以根据实际情况采取比较灵活的措施。因此，国家治理就形成了法治基础上的常态治理和以有效性为导向的弹性治理“双轮”驱动的态势。
常态治理是政府等主体围绕常规治理任务、依照法律法规要求、主要依靠科层组织自身的资源实施的治理活动。既然是常态，就意味着治理是围绕政府的日常工作展开的。作为国家治理的主要主体，政府机构的日常工作就是处理公共事务，例如，行政机关承担宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等职能，司法机关承担审判、检察等职能等。围绕这些职能，政府机关开展的一系列日常工作，体现为政府的职权和事项。
常态治理的依据是法律法规，即政府机构行使哪些职权，做哪些事情，不是随意而为的，要遵循相关的法律法规。对于法律规定的职责，政府机构必须要履行，没有规定的则必须慎重对待，否则就可能涉嫌滥用职权，特别是那些与公众需求不符的事项。正因为此，常态治理的主要特点是程序性和规范化。因为是法定职权，政府机构在行使时要按照程序进行，哪个部门或层级负责、需要得到哪些授权、哪些部门应配合、人力财力如何调配等，都有一定之规。常态治理主要依靠政府机构的科层组织体系展开，做到各司其责、相辅相成，在平稳中推进国家治理事项。
但是，国家治理中总有一些事项是突然发生的，特别是中国在实现追赶式发展的过程中，还需要集中力量完成一些特殊任务，于是在常态治理之前就衍生出以追求效率为导向的弹性治理。所谓弹性治理，是指政府机构围绕临时性的重要治理任务，在资源不足的背景下采取非制度化的特殊措施集中各种资源，以期在较短时间内完成任务的治理方式。显然，弹性治理面向的主要是临时性的突出问题，不得不采取特殊办法予以解决，且采取的措施必须在短期内见效，因此，有效性成为弹性治理必须要考虑的关键因素。弹性治理一般都会由相关政府部门牵头组织临时性机构，集中资源开展治理，由此产生了政府机构的中心工作机制。
弹性治理由于其非制度化的特点而经常被认为与国家治理现代化的要求不符。事实上，弹性治理也存在长效化的情况，如改革开放以来，推动地方经济增长的任务本来是压力型体制下地方政府之间的“锦标赛”，却因为其长期普遍存在而成为各级政府的主要职能之一。弹性治理在逐步推进的过程中，也可以推动相关制度规范的出现，为依法依规治理作出贡献。另外，弹性治理在实施过程中，除了建立临时性的领导机构，也需要依靠科层组织体系，进而在弹性治理与常态治理之间形成连接和融合。
国家治理现代化虽然是普遍趋势，但世界各国的制度、国情和历史都存在差异，这意味着国家治理的道路选择也会不同。中国在经过较长时间的探索后，逐步形成适合中国国情且行之有效的国家治理基本框架，并向世界贡献国家治理的中国方案。在这个基本框架的基础上，中国的国家治理之路将越走越宽，最终在国家治理现代化的基础上实现民族振兴和国家富强的目标。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授】
责编：臧雪文
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