摘 要:国家行政体系是国家治理体系的重要组成部分，是提升国家治理效能的决定性因素。“十四五”期间，要围绕“国家治理效能得到新提升”这一目标，以完善大部门体制、优化地方各级行政组织体系为重点进一步完善国家行政组织体系，以正确处理政府与市场关系、加强有为政府建设为重点进一步完善国家行政职能体系，以显著提升政府公信力、规范行政权力运行为重点进一步完善国家行政权力体系，以推进法治政府建设、充分彰显社会公平正义为重点进一步完善国家行政法治体系。
关键词:国家行政体系 制度优势 治理效能
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
国家行政体系的内涵与内容
党的十九届五中全会提出了“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”[1]的发展目标，这为进一步深化行政体制改革、完善国家行政体系指明了方向。
所谓国家行政体系，就是宪法和相关国家机构法律所规定的、满足社会公共需求和人民美好生活需要、履行行政管理与公共服务职能、贯通中央与地方各层级的行政管理体系。国家行政体系主要包括国家行政组织体系、国家行政职能体系、国家行政权力体系、国家行政法治体系等内容。
国家行政组织体系是国家行政体系的主体，主要由横向组织体系、纵向组织体系构成。从横向组织体系看，主要包括部门间的组织结构、职责关系和功能结构，一般按综合性的大部门组织原则和专业化的执行原则设立相应的管理部门。从纵向组织体系看，主要包括从中央到地方的各级行政机构，在单一制国家结构体系下按不同层级的合理权责分工进行分级行政管理。
国家行政职能体系是国家行政体系的重要功能与主要内容。设立国家行政体系的主要目的是履行行政管理与公共服务职能，各层级政府都要履行好相应的政治管理、经济管理、市场监管、社会管理、公共服务、生态管理、应急管理与安全管理等职能，充分满足社会公共需求与人民美好生活需要，为整个社会提供良好安全秩序、市场秩序与社会秩序。
国家行政权力体系是国家行政体系的实践性主体，是各级行政管理机构通过战略管理、公共政策、行政决策、行政执行、行政执法、行政监管、督查评估等权力运作过程，履行各项政治经济社会职能、充分行使职权、承担责任的运作体系。
国家行政法治体系是国家行政体系的合法性基础，国家行政体系依宪法和法律而设立、因宪法和法律而履行职权，行政权力运作的目的是实现公民的宪法权利，不断保障和实现公民的政治权利、经济权利、社会权利，以及教育、卫生、社会保障、住房权利等。
国家行政体系的地位与价值
国家行政体系是国家治理体系的重要组成部分，是提升国家治理效能的决定性因素，具有重要的实践价值。
第一，国家行政体系是政府治理体系的主体部分。政府治理体系是包括行政体系在内的所有参与公共治理的公共部门的总称，主要包括行政体系、基层自治体系、事业单位体系和社会组织体系，以及参与政府公共治理的社会力量体系。要充分发挥政府治理体系的效能，必须完善国家行政体系，使行政机构更好发挥政府权威机制的作用，使之与市场竞争机制、社会自我管理机制更好结合，实现政府治理、法治治理、社会自治与基层自治的相互衔接与相互增益。
第二，国家行政体系是贯彻党的路线方针政策、坚持和加强党的全面领导的主体力量。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，这就要求不仅要从机构设置上充分发挥党领导一切工作的体制优势，还要从整个国家治理体系的整体性、系统性高度坚持和加强党的全面领导，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，把党的领导贯彻落实到党和国家机关履行职责的各方面各环节。在2018年开始的党政机构综合改革之后，统筹设置党政机构，优化政府机构设置和职能配置，建立健全了党对重大工作的领导体制机制、强化了党的组织在同级组织中的领导地位、更好发挥了党的职能部门作用，有利于发挥党的领导制度体系对国家行政体系的引领作用，也更利于发挥国家行政体系在贯彻落实党的路线方针政策中的主体作用。
第三，国家行政体系是法治国家建设的实践者，是法治政府建设的主体。习近平总书记指出，“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。[2]法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。法治政府基本建成是法治国家基本建成的主要标志。国家行政体系是法治政府建设的主体，也是法治国家建设能否成功的关键因素。据统计，我国大约80％的法律、所有行政法规和90%的地方性法规都是由行政体系执行的，与广大人民群众切身利益紧密相关；各级行政体系承担着政治管理、经济管理、市场监管、社会管理、公共服务、生态管理、应急管理与安全管理等重要职责，是制定实施行政法律法规规章的重要主体，是最直接关乎全体人民获得感、幸福感、安全感的国家机构体系。
第四，国家行政体系是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，是国家制度优势转化为治理效能的关键环节。国家行政体系承担着完善党和国家决策部署、推动经济增长与社会发展、进行市场监管和社会事务管理、维护生态环境和国家安全、服务人民群众等重大职责，是上层建筑的重要内容。不断完善国家行政体系，有利于健全中国特色社会主义制度体系和国家治理体系，提升制度执行力和国家治理能力，把我国制度优势更好转化为治理效能。
“十四五”期间完善国家行政体系的着力点
“十四五”期间，要以“国家治理效能得到新提升”为目标，采取有效措施，切实完善国家行政体系。
一是要以完善大部门体制、优化地方各级行政组织体系为重点进一步完善国家行政组织体系。从横向行政组织关系优化视角看，要进一步完善大部门体制，推进政府事务综合管理。首先要继续巩固2018年党和国家机构改革的成果，完善大市场监管、大自然资源管理、大生态环境管理、大农业农村管理、大文化旅游管理、大应急管理等体制机制建设，促进机构整合、职能协同、流程再造与文化融合，更好地做到优化协同高效。其次要适应党的十九届四中全会提出的“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化”[3]的总体目标，进一步优化政府组织结构，继续坚持政府部门综合设置的方向，综合设置职责相同或相近、有紧密联系并要求进行整体管理的机构，在教育科技综合管理、公共服务与公共住房综合管理方面持续迈出新的步伐。地方政府对职能相近或联系紧密的机构要加大统筹综合设置的力度，更好地构建便民高效、简约协同的基层管理体制。政府部门内设机构的设置也应坚持综合设置的原则，率先做到内部协同。另外，总结我国应对新冠肺炎疫情的经验，应急管理大部门体制也要进一步优化。
从纵向行政层级关系来看，要从充分发挥中央和地方积极性的角度出发，在坚持单一制国家统一行政管理体制的前提下，科学划分中央与各级地方政府的事权与财权，赋予地方在推进大部门体制改革、编制统筹使用、公共服务部门机构整合与流程优化等方面更多的自主权与改革试点权。
二是要以正确处理政府与市场关系、加强有为政府建设为重点进一步完善国家行政职能体系。要合理界定政府和市场的职能边界，全面拓展市场配置资源的领域与范围，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，切实发挥市场决定性作用，建设高水平高质量高标准的市场经济；同时，要进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，大幅减少政府对资源的直接配置，进一步缩小政府权力审批与许可的范围，凡是市场机制能有效调节的经济活动，都进一步清理取消和调整行政审批。
要推进有为政府建设，适应新时代社会主要矛盾变化，党和政府的工作重点要相应地转变到满足人民美好生活需要、着力解决不平衡不充分发展问题、推动高质量发展、以高质量的公共产品和公共服务供给满足人民群众需要上来；要更好发挥政府作用，全面完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态管理和应急管理等职能，把就业优先政策置于宏观政策层面，财税、金融、产业、投资、贸易等经济政策要注重与就业的衔接配套；要加强保障和改善民生，完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化。
三是要以显著提升政府公信力、规范行政权力运行为重点进一步完善国家行政权力体系。要进一步完善公共政策制定机制，规范行政决策权，推进公共行政决策科学化和民主化，要健全科学、民主、依法决策制度体制，完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等制度；要进一步规范政府权力，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，健全行政执法自由裁量基准制度，推进严格规范公正文明执法。要进一步加强行政监督，“推进公共权力公开透明行使，推进权力下放与协同治理，实现权责清单制度对全部公共权力运行的全覆盖”[4]，健全反腐倡廉法规制度体系，加强信用政府建设，显著提升政府公信力。
四是要以推进法治政府建设、充分彰显社会公平正义为重点进一步完善国家行政法治体系。法治政府建设的重点是健全社会公平正义法治保障制度，推进法治现代化进程。要完善市场化、法治化、国际化的一流营商环境，加强产权保护法律体系与司法保障制度建设；要加强对法治政府建设的督查机制和考核机制，建立科学的法治政府建设指标体系和考核标准；要进一步完善法治政府制度体系，重点完善行政组织法律制度、行政程序法律制度、信息公开法律制度和应急管理法律制度；要完善政府数据治理的法律法规体系，推进政务数据信息开放与数据共享，建设世界一流数字政府。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部公共行政教研室主任、教授】
注释
[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月4日，第1版。
[2]《习近平谈治国理政(第二卷)》，北京：外文出版社，2017年，第119页。
[3]本书编写组编著：《<中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定>辅导读本》，北京：人民出版社，2019年，第6页。
[4]李军鹏：《新时代现代政府权责清单制度建设研究》，《行政论坛》，2020年第3期，第44页。
责编：贺胜兰
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