摘 要:“加快推进市域社会治理现代化”是党的十九届四中全会关于坚持和完善共建共治共享的社会治理制度作出的战略部署，具有鲜明的问题导向、制度导向和效能导向。从这三个导向的内在逻辑出发解析市域社会治理，有助于深入理解市域社会治理与基层社会治理的区别和联系，深刻把握市域社会治理现代化的内涵、重心与路径，更好地推进市域社会治理各项工作。
关键词:市域社会治理 城市化 制度建设 治理效能
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
党的十八大以来，高质量发展、高水平治理已经成为各级党委和政府的中心工作。在社会治理领域中，一项重要议题就是市域社会治理。党的十九届四中全会明确提出，“加快推进市域社会治理现代化”。这是“市域社会治理”这一概念首次出现在党的纲领性文件中，市域社会治理现代化成为坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要方面。党的十九届五中全会进一步提出“加强和创新市域社会治理”，将“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全”作为“十四五”时期我国经济社会发展主要目标。这些重要论述都为推进市域社会治理现代化指明了方向。
市域社会治理是社会治理体系和治理能力在市域范围内的落实和体现。与县域社会治理不同，市域社会治理把社会治理的重点从县一级向设区市一级提升，强调了市级党委政府在社会治理中的主导作用。但与基层社会治理相比，市域社会治理不仅体现在统筹级别的提升，而且具有更加鲜明的问题导向、制度导向和效能导向。从这三个导向的内在逻辑出发解析市域社会治理，有助于深入理解市域社会治理与基层社会治理的区别和联系，防止在理论研究和实际工作中用“市域社会治理”的“新瓶”装“基层社会治理”的“旧酒”，从而更好推进市域社会治理各项工作。
市域社会治理现代化的内涵是构建与城市化相适应的社会治理方式
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。从1978年到2020年，城镇常住人口由1.7亿人增加到超过9亿人，城市数量由193个增加到684个，全国80%以上的经济总量产生于城市，60%以上的人口生活在城市，这意味着中国已经由一个农业社会转型为城市型社会。随着城市化的快速发展和人口在城市的大量集聚，社会结构、社会组织形式以及社会利益格局都发生了深刻变化，市域成为经济活跃、社会繁荣的热土，也是利益博弈、矛盾纠纷发生的主要场域，是社会治理的主阵地。
大量研究表明，随着城市化的发展和人口在城市的大量集聚，传统的社会关系逐渐瓦解，社会凝聚力下降，社会失范、社会分散化、社会复杂化等挑战不可避免。同时，城市化快速发展中产生的“半城市化”现象会导致社会治安风险显著上升。特别在我国的社会治理中，由于市域面积广、治理水平差异大，在流动人口管理等方面容易形成社会治理的真空期、断裂带、空白点，市域社会治理面临着社会整合和风险防范的重大挑战。
更加值得注意的是，市域社会风险具有高度的传导性、外溢性特征。例如，在此次新冠肺炎疫情中，一些国际大都市，如米兰、纽约、伦敦，因为人口密集、交通便捷而成为疫情的重灾区和扩散的关键节点。而我国以雷霆之势开展疫情防控工作，正是从武汉“封城”开始。我国疫情防控取得重大战略成果，武汉作出了巨大牺牲。从这个角度来说，市域是防止风险外溢、扩散、上行的重要关口，将重大矛盾风险化解在市域，可以防止单个风险演变为系统风险、局部风险演变为全局风险。
因此，市域社会治理具有鲜明的问题导向。市域社会治理现代化就是要管理和回应市域社会的集聚性、异质性、流动性，以及社会风险的外溢性等特征，探索与城市产业、城市人口、城市生活方式、城市先进文化相适应的社会治理方式。为此，一方面市域社会治理迫切需要加强对市域人口流动、市域社会矛盾、市域社会心理变迁和重大突发公共安全事件的研究，同时也要加强对城市共同体、社区社会资本与公民参与，以及社会组织的发展研究，在市域社会治理中做好秩序和活力的“辩证法”，以活力建设支撑社会秩序，在社会分化中实现新的社会整合，形成社会的有机团结。
市域社会治理现代化的重心是构建统筹协调的社会治理体制机制
社会治理具有两层含义，即社会治理制度建设和具体社会事务治理。一般来说，治理层级越高，越侧重于体制机制与制度体系建设，治理层级越低，越侧重于具体社会事务的治理。我国市级政府的主要职责是承上启下、统筹地方协调发展，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议对《中华人民共和国立法法》作出修改，规定所有设区的市均具有立法权，进一步强化了设区的市在辖区顶层设计、统筹兼顾的能力。因此，从职责权限出发，市级党委政府在市域社会治理中的职责重心是制度建设，是在国家治理的制度框架下，构建上下贯通、统筹协调的市域社会治理体制机制。
当前，在社会治理中，市级统筹能力普遍不强。在我国县域经济快速发展的阶段，各地推行的“强县扩权”“省直管县”管理体制改革推动了县域经济的快速发展，但也相对弱化了中心城市的集聚辐射作用。在区域发展格局中，中心城市往往是重要的增长极，发挥着集聚高端创新要素、统筹共享公共资源等作用。然而，以县域行政区划为主，对区域经济社会发展进行分块管理，将对区域中心城市发展产生消极影响，使得中心城市对周边县域的统筹、引领和带动作用大为减弱。
同时，在社会事务治理中，还普遍存在不同部门、不同条线“九龙治水”、各自为政的情况，部门间横向协调困难，降低了社会治理的效率和效果。以社会矛盾纠纷调解处置为例，社会矛盾纠纷调解处置涉及信访、公安、检察、法院、司法，以及环保、住建、卫健、民政等10余个部门，在基层社会治理中，更会涉及相关部门30余个。不可否认，条线力量在社会治理的各自分管领域发挥了突出作用，但与此同时，强大的条线力量也带来了治理资源、政策、服务的碎片化，加大了基层工作的负担，为此，在市域层面的社会事务治理中必须构建横向协作的整体性政府。例如，近年来浙江的“最多跑一次”“最多跑一地”改革、成都市委设立城乡社区发展治理委员会、嘉兴市成立社会工作委员会等举措都是加强部门间协调配合、构建整体性政府的改革探索。
因此，无论是从设区市的职责定位还是当前社会治理体制机制改革的现实问题来看，市域社会治理都具有鲜明的制度导向。市域社会治理的核心是制度建设。加快推进市域社会治理现代化，就是要形成市—区（县、市）—乡镇（街道）权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的治理体系，整合各层级、各部门力量形成社会治理合力，在体制机制上解决困扰基层社会治理的“痛点”和“堵点”，赋能基层社会治理，提高基层社会治理成效。
市域社会治理现代化的路径是充分发挥市域优势，实现更高的社会治理效能
数字化是市域社会治理的重要手段，也是市域社会治理现代化的题中应有之义。市域具有县域层级难以比拟的科技人才优势，这为推动现代科技与市域社会治理深度融合提供了现实基础。同时，市域具有最优治理半径和最大政策边际效应，是社会矛盾风险排查化解最直接、最有效的治理层级。近年来，基于数字技术的巨大进步和市域人才优势，一些地方在市域社会治理现代化中积极探索数字化社会治理，为社会有序运行提供了坚实保障。例如，杭州市利用阿里巴巴等科技企业的人才优势、研发优势建设“城市大脑”，构建市域社会治理“六和塔”工作体系，在社会治理中建设全市统一地址库，在重点事件风险防范评估、实有人口管理、关爱独居老人、群租房管理等领域取得了初步成效；宁波市运用人工智能、大数据、云计算等技术，推动部门数据信息线上共享，基于“基层治理四平台”信息系统，于2020年实现903万人口、110万法人和438万地址数据动态更新，开发出多种分类应用，对一些社会矛盾风险统筹资源力量，实现第一时间预警、第一时间研判、第一时间处置，为常态化社会治理提供了有力支撑。同时，数字化社会治理不仅可以解决社会治理碎片化、低效化的问题，还为健全完善政府与社会其他主体的沟通和互动机制提供了可能。以嘉兴市“微嘉园”平台为例，基于这一社区小程序和配套的积分兑换系统，嘉兴市探索构建“网上熟人社会”，有效激发了居民参与市域社会治理的积极性，在社区志愿服务、垃圾分类、反电信诈骗等领域都取得了显著成效。
此外，2015年《中华人民共和国立法法》的修改赋予了设区市在城乡建设与管理、环境保护等领域的地方立法权，为市域社会治理先行先试、自主创新提供了制度供给，为提升市域社会治理效能提供了法治保障。因地制宜的市级立法有助于将社会治理领域的成功经验及时总结并上升为法律，也有助于规范社会治理中各主体的行为，将社会治理各环节纳入法治轨道。同样以嘉兴市为例，为推进市域社会治理现代化，嘉兴市出台《嘉兴市文明行为促进条例》《嘉兴市犬类管理条例》等，从噪音扰民、文明养犬等社会治理细微处入手，制定适合本地区情况的地方性法规、规章，以法治思维校准社会治理实践、规范社会行为、引领社会风尚。
由是观之，市域社会治理具有鲜明的效能导向。市域是人流、物流、资金流和信息流的重要汇聚节点，政治经济资源相对集中，对基层有着直接且较强的辐射力和影响力，市域社会治理现代化就是要发挥市域科技、人才、立法等综合优势，把市域优势更好转化为治理效能，为基层社会治理提供科技支撑和法治保障。
问题导向、制度导向和效能导向构成了市域社会治理现代化“三位一体”的内在逻辑。市域社会治理现代化旨在应对城市化进程中的社会风险和挑战，其内涵是探索与城市化相适应的社会治理方式，在实践中构建秩序与活力良性互动的市域社会治理新格局；市域社会治理现代化的重心是制度建设，要从市域的权限、职责、优势和实践需要出发，在国家治理的制度框架下，构建上下贯通、统筹协调的市域社会治理体制机制，为基层社会治理提供制度供给；市域社会治理现代化的路径是发挥市域科技、人才、立法等综合优势，把市域社会治理优势转化为更高的社会治理效能，为基层社会治理提供科技支撑和法治保障，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。
【本文作者为 郁建兴，浙江工商大学校长，浙江大学社会治理研究院院长；吴结兵，浙江大学公共管理学院教授、城市治理研究所所长。本文系国家社科基金重大项目“政府培育发展社会组织的效应研究”（18ZDA116）、社会科学基金重大项目“加快推进市域社会治理现代化研究”（20ZDA082）阶段性成果】
参考文献
[1]陈一新：《新时代市域社会治理理念体系能力现代化》，《社会治理》，2018年第8期。
[2]郁建兴：《辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理》，《光明日报》，2019年8月30日。
责编：臧雪文
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