摘 要:改革开放以来，我国城镇化取得巨大成就，人口等各类要素越来越向市域聚集，同时市域社会治理面临体量偏大、风险集聚、职责交叉不清、包办主义、社会失灵等难题。应不断优化市域社会治理的空间尺度，构建明晰的市域社会治理权责体系，打造汇聚多元力量的市域社会治理共同体，积极稳妥推进智慧化市域社会治理，以此不断推进市域治理现代化。
关键词:市域治理 城市 两级四维 治理现代化
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
2019年，党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”的要求，这具有重大现实意义。2019年12月，全国市域社会治理现代化工作会议在北京召开，部署启动市域社会治理现代化试点。2020年，党的十九届五中全会进一步提出“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”等要求，这为下一步推进城市治理体系和治理能力现代化指明了方向。
中国市域社会治理进入全新的时空节点
改革开放以来，中国城镇化快速推进，2011年中国城镇化率达到51.27%，城镇人口规模在历史上第一次超过乡村人口规模；到2020年，城镇化率超过60%，城镇化率平均每年增加一个百分点。四十多年来，中国经历了世界上规模最大的城市化进程，城市发展成就举世瞩目。据住建部于2020年底公布的《2019年城市建设统计年鉴》显示，上海、北京、重庆、广州、深圳、天津等城市的城区常住人口达到1000万以上，“超大城市”已达6个；城区常住人口在500万以上到1000万以下的“特大城市”则有10个，分别为东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳、青岛；城区常住人口300万到500万的“I型大城市”则达到14个。截至2020年10月，地级市数量达到293个，县级市数量达388个。可见，中国已经进入到新的时空节点，直面以城市生活为主的时代；另外，进入新的发展阶段，人们追求更高品质的生活、更高质量的发展。推进市域社会治理现代化，正是中国在城乡空间变化下治理重心调整的新选择。
城市是人类社会的伟大创造，承载着人类追求美好生活的理想，同时也蕴藏着破坏这种理想的力量，即城市是兼具“正面性与负面性”的综合体。在空间方面，城市既是大规模、高密度、多样化人口聚集的容器，又存在空间破碎、空间分裂等问题；在经济方面，城市既有资本集聚与规模效应的特征，又具有极化与垄断的特性；在社会方面，城市既具有异质性、流动性、契约性等特点，又具有失范性、失调性，易于发展成为“风险社会”；在组织方面，城市既具有民主性、多元性特征，又有控制性、高压性的危险。城市的复杂特性（见图1）凸显了市域社会治理现代化的重要性和紧迫性。
当前市域社会治理存在的问题和短板
党的十九届四中全会以来，各地在推进市域社会治理现代化方面进行了一些探索，形成了一些新经验。但是，市域社会治理仍然存在一些不足之处和短板。
市域社会治理面临体量偏大和风险集聚的难题
进入新世纪以来，我国每年新增城镇人口接近2000万人，平均每个街道办管理服务人口达10万人，最大的街道办服务人口（含流动人口）达到105万人；平均每个社区居委会服务8千人，有的社区人口达到数万人、最大的社区人口超过50万人。我国城市基层管理幅度普遍偏大，而且面临的社会群体利益多样、诉求多元。有的城市的社区平均管辖近20个不同类型的小区，各个小区面临的问题又各不相同，很难用一套治理模式有效解决所有问题。
城市容纳了不同阶层、民族、种族的人群，表现出较强的包容性和差异性，但也造就了一个“陌生人社会”——人与人之间疏远和陌生，难以形成情感认同。快速城市化将原来分散于社会的各种矛盾风险集中于城市。在属地化管理框架中，“上面千条线、下面一根针”的问题依然没有得到根本性解决，“上面千把锤、下面一根钉”的问责机制更让基层不堪重负。面对庞杂的社会事务，政府不能简单地通过发号施令对各类事件采取统一的行动，寻找新的社会治理方法成为必要选择。
市域社会治理存在职责交叉、不清的问题
随着城市规模的扩大，交通问题、资源短缺、风险应对能力不足、环境恶化等，成了横亘在城市高质量发展上的“难点”。不少地方还未总体评估市域社会治理的形势，尚未形成以“市域”为主体的政策文件，相关政策分散在“城市规划”“综合管理”“基层党建”等具体领域，缺乏战略性、系统性的市域社会治理政策。
市域社会治理的责任散落在不同的职能部门，难以发挥整体性势能。在市域社会治理方面，至少存在九类主要的治理实践：一是由政法委牵头主抓的平安城市建设；二是由党委组织部牵头的党建引领社会治理行动；三是由党委宣传部门（文明办）牵头的文明城市创建活动；四是由爱国卫生运动委员会（卫健委）牵头的卫生城市建设；五是由民政部门牵头的社区治理；六是由住建部门牵头的智慧城市建设和小区治理；七是由住建部门推动的园林城市（节水城市）建设；八是由城市管理综合执法部门牵头的城市综合管理；九是由食品安全办牵头的食品安全示范城市创建。另外，还有种类繁多的城市治理专项行动。仅在社区治理领域，治理内容就涉及40个职能部门，但各部门之间缺乏有效的工作协调，难以形成治理合力。此外，由于各部门权责交叉并且习惯于“向下交责”，使得基层属地责任压力较大。例如，有的地方在推进智慧治理过程中，多个平台应用功能重复叠加、部门各自考核，大大增加了基层负担。
市域社会治理存在包办主义、社会失灵的现象
部分党员干部对治理理念理解不深刻，传统管理思维根深蒂固。部分党政部门开展工作时“以我为中心”“以我为主”的现象较多，或多或少存在“包办”“扛包”等问题；部分市民仍存“依赖心理”，参与度总体不强，“干部干、群众看”现象仍然比较明显，一些具体领域更是存在较为突出的包办主义和代理主义现象。
截至2021年1月，我国社会组织登记总数达到90.1万个，数量再创新高。但是，部分城市的社会组织数量仍然偏少、能力不高、参与治理机会少。一些社会组织缺乏必要的引导和制约，再加上自身能力不足，政府转移出来的职能接不住也接不好，基层治理出现“社会失灵”的现象。
推进市域社会治理现代化的重点任务
优化市域社会治理的空间尺度
空间是承载人口的载体，是经济社会活动展开的基础，它不但受到环境承载力、环境人口容量等客观因素制约，也受到人类活动、规划决策的影响。在宏观上，要统筹市域人口分布、经济布局、土地利用和可持续发展等，确定市域空间利用的功能定位，促进生产、生活、生态的统合，避免单一的资本导向；在微观上，要推进空间功能的有机组合，完成基于人本需求的场景营造，构造符合人本需求和美学的公共空间、营造以家庭为中心的十五分钟生活服务圈、形成服务于人的发展需求的交通空间，等等。
构建高质量的市域社会治理权责体系
市域社会治理现代化涉及区域内多个层级的权责，需要完成宏观、中观和微观三个层面的体系构建。宏观层面要坚持以人民中心的发展理念，统合政治、市场、社会和个体生活的不同逻辑，确立市域社会治理的战略、路线；中观层面要构建机构和制度的整合体系，出台“1+N”市域社会治理治理政策体系，形成城市治理的领导体制机制，总体统筹城市治理政策；在微观层面，要根据中央作出的深化党和国家机构改革的决定，明确市域社会治理的“条线权责”，以居民生活需求为中心构建差异化、分类化的微观治理体系。
打造汇聚多元力量的市域社会治理共同体
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。要以共同体理念贯穿空间规划、经济发展、社会发展和政治发展的全周期；要推动好“社会治理社会化”，摈弃“社会不行，政府万能”“把所有责任都自己扛”的思维，抓好政府的“放管服”改革、向社会力量购买服务等工作，发挥好基层群众组织的作用，充实各类社会组织，提升社会组织参与社会治理的能力，切实将社会组织视为公共服务的合作生产者、社会治理的合作伙伴。
积极稳妥推进智慧化市域社会治理
党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，把“科技支撑”作为完善社会治理体系的重要内容。在数字时代，要充分重视现代科技在社会治理中作用，特别是注重物联网、大数据、人工智能等技术的运用，以技术优化治理过程，既规避技术安全风险、信息安全风险、信息壁垒风险，又以智慧化、精细化的手段为城市居民提供精准、高效的服务；要发挥好科技对社会治理的支撑作用，通过大数据等技术时刻把握社会运行的“脉搏”与“心跳”，做好市域社会治理的决策服务，提高常态治理和危机应对能力。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员；本文系国家社科基金重大课题“大数据驱动的特大城市治理中的风险防控研究”（项目编号：21ZDA069）、国家社科基金重点课题“基于供需平衡的复合式城乡基层治理体系研究”（项目编号：20AZD087）阶段性成果】
参考文献
[1]吴晓林:《城市性与市域社会治理现代化》，《天津社会科学》，2020年第3期。
责编：贺胜兰
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。