摘 要:大数据、物联网、人工智能等现代技术与市域社会治理的深度融合，提升了市域社会治理的高效化、智能化、精细化水平，是市域社会治理现代化的新动能。但市域社会治理的技术嵌入同时也会带来新的风险挑战，如数据安全、数字歧视、信任解构、智能官僚主义等风险。因此，必须完善数据保护立法，以伦理引导技术向善，以透明重塑政府信任，以监管消解智能官僚主义，才能使技术嵌入发挥赋能效应，实现市域社会治理的“智治”与“善治”。
关键词:市域社会治理 技术优势 治理风险 智能官僚
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
近年来我国城镇化向纵深推进，伴随着技术进步和人口流动，各种风险、矛盾和问题日益向城市汇聚，社会治理的重心也从县域转向市域。作为城市和农村两种社会形态的结合点，市域在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用、以城带乡的引擎作用、以点带面的示范作用，是统筹推进城乡一体化的有效载体。党的十九届四中全会指出，“加快推进市域社会治理现代化”。当前，大数据、物联网、人工智能等现代技术的迅猛发展，使得技术嵌入市域社会治理成为趋势和必然，推动大数据、人工智能、区块链等与社会治理深度融合，打造数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能化治理新模式，充分发挥现代科技在市域社会治理现代化中的支撑作用，为推进市域社会治理提供了新动力。但过度依赖技术也会给市域社会治理带来新风险，在技术赋能市域社会治理的过程中，必须发挥技术治理效能，避免技术赋能变为技术“负能”。
技术嵌入市域社会治理的优势
作为治理现代化的重要支撑，技术嵌入市域社会治理，有助于提升数据信息的收集、存储、处理和分析的效率，通过大整合、高共享、深应用的智能化平台建设，有效拓宽社会参与、强化部门协作、促进手段革新、聚焦个性服务，可以降低市域社会治理成本。具体而言，技术嵌入市域社会治理的优势至少体现在以下几个方面：
有利于拓宽参与渠道，推动市域社会治理主体多元化。传统社会治理中，政府发挥着主导性作用，社会、公民等其他主体作为治理对象而存在。大数据、人工智能、区块链等现代科技的发展，为市域社会治理带来了去中心化的治理结构。因为大数据、云计算、区块链等信息技术实现了对社会及公众的赋权，改变了传统权力的边界，促使社会治理制度变革和实现政府角色与治理方式转变，[1]为多元主体参与提供了“敲门砖”，缓解了传统市域社会治理中参与不足、渠道不畅、非制度化参与的困境[2]。换言之，技术嵌入市域社会治理，通过搭建“政务服务网站”“一网通办”等多样化市域治理智慧参与平台，打破了政府与市场、政府与社会的信息壁垒，实现了信息互通、资源共享、工作联动，推动了人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的建设。
有利于增进部门协作，推动市域社会治理体制高效化。技术嵌入市域社会治理为化解部门信息壁垒、增进部门条块联动、促进政府组织模式变革，进而实现跨部门协作的联动治理体制建设提供了契机。一方面，技术嵌入市域社会治理能够弱化政府内部的条块分割。传统条块分割的模式下，政府职能部门在市域社会治理中独立采集、加工和维护数据，大量数据信息重复搜集和使用，形成“信息孤岛”，造成公共资源浪费严重。技术嵌入后强调各职能部门统一数据语法和定义，标准化数据搜集和使用，[3]能够促进职能部门之间政务信息资源共享和交换，弱化条块分割体制。另一方面，区块链技术能够自动执行检查、验证和保存，其数据交换过程具有实时性和不可篡改性，区块链技术的智能合约机制使跨部门、跨层级的信息共享和业务协作成为可能。[4]因此，技术嵌入市域社会治理通过弱化条块分割，增进部门资源共享和业务协作，降低协作成本，有利于推动市域社会治理体制高效化。
有利于促进手段革新，推动市域社会治理方式智能化。将大数据、物联网、区块链等技术融入市域社会治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，[5]有助于促进市域社会治理手段革新，提升市域治理方式智能化水平。具体而言，大数据、物联网、云计算等技术嵌入市域社会治理，弥补了传统市域社会治理的不足，使市域治理由“人治”主导向“人机共治”转变，借助物联网和大数据等智能化监管城市交通、环境、人口流动、突发事件等，实现对城市运行潜在矛盾和风险的超强感知，实时监测市域异常情形和突发事件，促进了市域公共资源高效配置，降低了公共人力、财力成本。尤其是人脸识别、语音识别等生物技术的嵌入，在银行证券、金融社保、社区安保、疑犯追踪等应用场景中发挥了重要作用，有效降低了市域风险管理成本。
有利于聚焦个性服务，推动市域社会治理过程精细化。随着经济社会的发展，城市化使得市域成为观察矛盾风险走向的晴雨表，守住安全稳定底线的主阵地，满足人民群众新需要的大平台。提升市域社会治理精细化水平，既是市域竞争的内在要求，也是满足市域公众追求美好生活的需要。技术嵌入市域社会治理，推动了网格化管理和智慧治理的融合，促进了市域社会治理的精细化。网格化管理信息系统通过信息共享、交流互通、治理联动，在市域矛盾风险防范化解中具有预见性、针对性、实效性，结合市域本身在风险治理中的特殊资源优势，能够高效回应市域社会需求。与此同时，技术嵌入使市域社会智能治理成为可能，通过政务服务APP、微信公众平台等及时收集民情民意，可以准确把握市域公众需求，有效实现医保、社保、交通、审批等个性化服务的整合，降低市域社会治理成本，在精细化中提升市域社会治理的效率。
技术嵌入市域社会治理的风险
随着数字政府建设和数字治理转型，技术嵌入市域社会治理的领域在不断延伸。但技术嵌入并非如人们所期待的那样，能够完美解决市域社会治理中的系统性、复杂性问题，技术嵌入市域社会治理也存在诸多伦理风险与现实挑战。
数据安全风险。技术嵌入市域社会治理有赖于大量活动数据和公民个人信息的采集与使用，这一过程会带来数据和隐私安全风险。在数据采集方面，过度强调技术治理往往伴随数据的过度收集与挖掘、过度依赖与解读、过度弥散与渗透，由此诱发大数据“塞维坦”、数据隐私安全和个人权利选择等问题。[6]“云+网+端”的技术治理架构使越来越多的政务服务事项、市域社会治理事项被从“线下”搬到“线上”，市民在网络互动时，大量数字身份信息被获取、挖掘、存储和处理，市域治理主体经过简单的数据收集和智能算法，便可以推测出个人行为倾向等私密信息。市民的各类活动不可避免在网络留下痕迹，此类技术模糊了隐私与非隐私数据的界限，极易导致数据监控、隐私泄露、权力侵害等副作用。[7]在数据使用方面，技术嵌入市域社会治理依赖于各类智慧平台的支撑，政务服务的基础设施端、平台端、业务端、服务端都可能存在技术漏洞，进而造成数据泄露的风险，由此也为公民个人信息被不法利用提供了便利。
数字歧视风险。受年龄、教育、收入、性别等主客观因素的影响，技术嵌入市域社会治理加剧数字歧视风险。人工智能时代的数字歧视已经迥异于互联网时期，数字鸿沟不再以数字设备或互联网接入为标志，而是以用户的数字技能为中心。[8]市域社会中的弱势群体可能因为缺乏数字技能而被边缘化，成为数字治理时代的“技术难民”。[9]在大数据、物联网、人工智能等技术加持下，市域社会风险治理和公共服务供给效率得以显著提升，但技术本身具有的专业性、隐蔽性特征，使不同社会群体对数字技术的接受、理解与适应程度产生差异，进而导致数字鸿沟加剧不同群体对公共服务供给效率、公平的感知差异。[10]尤其是对公共服务需求更为迫切的社会弱势群体来说，数字鸿沟会造成对弱势群体公共资源享有权的挤占，弱化社会弱势群体的获得感、幸福感，甚至会给他们带来“被剥离感”。[11]
信任解构风险。社会治理的线下互动模式中，政府直接面向公众提供服务，公众直接感知政府的管理与服务，有助于公众与政府建立强信任关系，并为政府决策提供合法性根基。但技术嵌入市域社会治理后，大量政务服务和公共服务供给由“线下”向“线上”转移，智慧服务平台成为政府与公众联系的纽带，原有的政府-公众互动模式被重塑。公众通过冰冷的屏幕与政府交互并不能带来服务体验的提升，反而导致公众对政府产生距离感和不安全感。[12]在技术决策方面，尽管占有大量公共资源的市域政府在数据信息采集中具有显著优势，但市域政府往往只是技术的使用者，而不是技术的开发者和智能应用的设计者，缺乏技术能力和技术预见性使其难以为智能决策提供合理解释。随着公民民主意识的增强，市域政府决策公开透明、程序正当是其合法性来源和公众信任的基础。面对公众的诉求与质疑，如果对直接关系公众切身利益的智能决策不能做出合理解释，那么市域社会治理的技术嵌入将面临难以回避的信任危机。
智能官僚主义风险。技术嵌入为市域社会治理精准预测、科学决策、有效评估提供了可能，云计算、人工智能等技术在处理复杂数据信息上具有传统人脑不可比拟的优势。然而在实际治理过程中，“以人为中心”的价值取向向“以技术为中心”偏离，容易陷入“唯技术论”的陷阱，产生“智能官僚主义”现象。[13]如果政府对各类智慧平台应用场景不了解、作用不清楚，仅仅为了数字化而数字化，致使智慧平台成为市域政府装点门面的手段，实际上市民办理事项既要线上操作，又要线下办理，不仅没有便民，反而会加重市民负但，降低服务效率。更为严重的是，“指尖上的形式主义”会导致基层不堪重负，“文山会海”向线上转移，文牍主义泛滥，[14]还会加剧公众与政府的疏离感，耗费公共财政资源。
技术嵌入市域社会治理的规制
大数据、物联网、云计算等新技术的不当利用，管理及技术上的盲点，隐含着潜在的治理风险，引发人们对数据安全、数字歧视、决策信任和技术官僚的担忧。因此，必须探究技术嵌入市域社会治理风险的规制机制，促进市域社会治理现代化的“智治”与“善治”。
以立法保障数据安全。有效发挥社会治理中技术的作用，其核心要素是大量数据信息的获取和应用，并借助人工智能算法实现数据信息分析和知识挖掘，为市域社会治理科学决策提供有价值的信息。但是同时，技术嵌入的市域社会治理会收集海量个人数据，引发了人们对数据安全和隐私保护的担忧。为了有效防范对数据信息的监视、窃取和不法利用，规制技术嵌入市域社会治理，首先是要完善数据和隐私保护立法，明确公民个人数据权利界限，尊重个人数据隐私。当前我国公民数据和隐私保护立法还相对分散，相关条文也过于笼统、空泛，操作性不强。在市域社会治理智能化和数据利用无限延展的背景下，急需完善相关立法，制定统一的数据和隐私保护立法，明确数据主体权利和数据利用主体责任，细化数据和隐私保护内容，做到有法可依。其次是要推动建立数据资产登记制度，明确数据权利归属，促进数据资产交易。最后是要加强对数据收集、传输、存储和使用等各个阶段的审查审计，明确数据权利主体、数据搜集者、数据使用者之间的权责关系，完善数据和隐私安全侵权责任追究和补偿机制。值得注意的是，政府作为主要的市域技术治理主体，具有数据采集先天优势，但作为市域政府数据的采集者和使用者，其自身权力也应受到规制和约束。
以伦理引导技术向善。现代技术与市域社会治理的深度融合，提高了社会治理的效率，但也面临主体性危机和伦理困境。[15] 然而，技术向善并不能自动实现，人类本身才是借助技术实现美好生活的重要力量。面对技术嵌入市域社会治理引发的伦理困境，必须推进市域治理理念的适应性变革，认识到现代技术蕴含强大功能的同时，增强对城市系统复杂性的理解和保持对技术的敬畏，以整体性治理、技术“智治”、“善治”等理念为指引，实现技术治理的人文关怀，注重开发人工智能“道德算法”，使有“良心”的算法设计者参与“良芯”设计。[16] 强化技术伦理培训，使技术开发者在社会道德规范下挖掘新技术潜能，保持对人类主体性、自主性和人格尊严的敬畏，避免对社会弱势群体的“数字歧视”和“系统性排斥”。技术嵌入市域社会治理并不能包治百病、一劳永逸，要求时刻警惕技术治理方案可能存在的负面效应，从社会公众实际体验和真实感受出发，“人治”和“机治”相结合，既要发挥技术治理的效能，又要体现技术治理的人性化温情，使技术赋能市域治理真正走向善治。
以透明重塑政府信任。技术嵌入市域社会治理可能引发信任危机。建立信任的可信承诺有赖于拥有对信任对象的完备信息， 但受限于公民网络素养和技术决策的隐蔽性，使公民与技术赋能的市域社会治理决策之间的信任受到挑战。公民信任是技术决策正当性与合法性的基础，提升市域社会治理智能化水平，必须以智能化决策的公民信任为依托，完善智慧参与平台建设，通过“城市大脑”“智慧交通”“智慧媒体”“智慧法庭”等智慧化参与平台，增进公民与决策系统互动，拓宽公民参与渠道，使公民需求得以及时反馈，减少信息不对称。必须建立智慧决策问责机制，明确数据、决策、救济等不同主体部门之间的责任，建立权责匹配机制，完善侵权赔偿体系，及时回应公民关切。必须推进智慧决策程序公开，包括决策主体、决策数据、决策过程、决策代码等内容的公开，将技术决策的全过程置于“阳光”下，接受广大公民的监督，保障技术决策的可问责性和公民知情权。
以监管消解智能官僚主义。大数据、物联网、云计算等技术赋能市域社会治理容易引致治理“以技术为中心”的倾向，使传统官僚主义和现代技术联姻，由“线下”走向“线上”。化解“智能官僚主义”，提升市域社会治理满意度，可供选择的途径有：一是以多元参与增强外部监督。技术嵌入拓展了社会多元主体参与市域社会治理渠道，促使市域社会治理由政府主导向多元参与转变，这也为社会主体监管技术应用提供了可能。随着公民网络素质和政务参与积极性的提升，发挥其在市域社会治理中的监督作用，能够在一定程度上规范和矫正治理技术应用。二是以现代技术规范智慧治理。以技术规范技术，是技术治理的基本逻辑。区块链是市域社会治理应用最广泛的技术之一，具有数据信息可追踪、透明化和不可篡改等优点，通过区块链可以有效明晰各职能部门职责权限和政务流程，促进部门间信息互动共享，防止技术运用中的官僚主义。三是以绩效考评落实治理责任。促进市域社会治理现代化的根基在于以人为本、公民满意，规范市域治理技术应用，落实治理责任，必须建立以人民群众满意度为中心的智慧政务绩效考评体系，才能改变重留痕、轻实效的智能官僚作风。
【本文作者为厦门大学公共事务学院教授；厦门大学公共事务学院博士研究生温永林对本文亦有贡献】
注释
[1]邵娜、张宇：《政府治理中的“大数据”嵌入：理念，结构与能力》，《电子政务》，2018年第11期，第93—100页。
[2][5]刘灿华：《社会治理智能化：实践创新与路径优化》，《电子政务》，2021年第3期，第49-60页。
[3]张楠、赵雪娇：《理解基于区块链的政府跨部门数据共享：从协作共识到智能合约》，《中国行政管理》，2020年第1期，第77—82页。
[4]余益民等：《基于区块链的政务信息资源共享模型研究》，《电子政务》，2019年第4期，第58—67页。
[6]金华：《国家治理中的过度数据化: 风险与因应之道》，《中共天津市委党校学报》，2021年第1期，第55—63页。
[7]丁翔、张海波：《大数据与公共安全：概念、维度与关系》，《中国行政管理》，2017年第8期，第36—41页。
[8]徐芳、马丽：《国外数字鸿沟研究综述》，《情报学报》，2020年第11期，第1232—1244页。
[9]王伟玲：《加快实施数字政府战略: 现实困境与破解路径》，《电子政务》，2019年第12期，第86—94页。
[10]胡春艳：《公共服务如何跨越“数字鸿沟”》，《人民论坛》，2020年第23期，第62—64页。
[11][12]郑磊：《数字治理的效度、温度和尺度》，《治理研究》，2021年第2期，第5—16页。
[13]胡卫卫等：《技术赋能何以变成技术负能？——“智能官僚主义”的生成及消解》，《电子政务》，2021年第4期，第58—67页。
[14]赵玉林等：《指尖上的形式主义: 压力型体制下的基层数字治理——基于30个案例的经验分析》，《电子政务》，2020年第3期，第100—109页。
[15]梅杰：《技术适配城市——数字转型中的主体压迫与伦理困境》，《理论与改革》，2021年第3期，第13页。
[16]何江新、张萍萍：《从“算法信任”到“人机信任”路径研究》，《自然辩证法研究》，2020年第11期，第81—83页。
责编：贺胜兰
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