摘 要:城市群是城市发展到成熟阶段的空间组织形式，城市群一体化是高质量发展、区域协调发展的重要驱动力。我国的城市群发展正处于重构与变革的新阶段，既要优化城市长期发展基本格局中的“发展常量”，又面临着快速发展与激烈竞争中的“转型变量”。在问题回应与创新探索中，我国城市群发展实践在空间布局、尺度架构和政策集成等方面呈现出新特质、新变量。由此，需要在发展阶段、经济机制、资源配置、发展目标、区域协同等层面同步推动建立美美与共的城市发展样态，实现城市群高质量发展。
关键词:城市群 城市群发展 城市群转型 高质量发展
【中图分类号】D60 【文献标识码】A
中国城市群发展中的“常”与“变”
随着我国发展进入新阶段，我国城市群发展正面临着转型挑战，主要表现为发展“常量”与转型“变量”的重构与变革。所谓常量，是指城市化发展中已经形成的基本城市格局，长三角、珠三角和京津冀等国家级城市群已经奠定了中国城市群发展的基本盘；所谓变量，是指在城市化发展新阶段和高质量发展的新要求下，面临激烈竞争的区域城市群在资源集聚、城市地位等方面重新竞合。
新时期我国城市群体系的内部格局发生了显著变化，同时外部环境的变革也对城市群转型发展有了更高要求。从内部格局来看，原有的低城镇化率下总体弱势但相对均势的城市群竞争格局被逐渐打破，城市群之间的能级分化更为显著。以长三角、珠三角、京津冀等为代表的先发地区，已在我国城市群体系中占据绝对优势，其塔尖效应下的领先态势将作为我国城市群发展中的“常量”而长期存在。相较于日益成熟的一线城市群，以二线城市为构成主体的中等城市群在人口流入、基础设施、产业布局、城市声望等方面面临着更为激烈的竞争，其将作为发展“变量”决定着我国城市群转型的深度、广度和幅度。
高质量发展下的城市群发展，不仅关乎城市群体系的空间样态构成，更对我国城市群转型发展的内涵提升及其动力衔接问题产生重要影响。城镇化在越过60%的新阶段寻求高质量的新发展，需要更具前瞻性的宏观政策引导。新型城镇化战略向纵深推进，促使我国城市群发展面临着“提质增效”的阶段性压力：在城市群发展质量日益提升的期待下，“增量扩展”的发展方式正逐渐转向“存量优化”；我国正着力构建的国内国际双循环相互促进的新发展格局，这一顶层设计对于以往城市群“沿海重于内陆”的发展模式提出了转型要求。
在城市群内部格局和经济社会环境等方面的共同作用下，我国城市群发展转型的“常量”与“变量”仍将持续重组、调整，城市群的转型发展面临诸多机遇和挑战。认知当前我国城市群转型的阶段性样态特征，并进一步辨析城市群转型发展的若干原则，对于推动实现城市群高质量发展意义重大。
转型期中国城市群发展的阶段特征
“十四五”规划纲要中明确提出，要“形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局”。推动实现城市群的高质量发展，需要深刻把握转型期我国城市群发展的阶段性特征。当前，我国城市群发展实践在空间布局、尺度架构和政策集成等方面呈现出新特质、新变量。
空间布局：城市群与都市圈的重叠嵌套
经过几十年的建设发展，我国城市群与都市圈建设都已初具规模。城市群与都市圈之间重叠、嵌套成为我国新型城镇化空间布局的重要特征。城市群是区域协同在城市形态上的空间表达，当下我国城市群与都市圈重叠嵌套的空间布局，更需要克服复杂化的行政分割障碍，在不同行政单元之间形成合力。都市圈既是城市群发展的“强核”，也是城市群一体化发展的先行区，更是城市群高质量发展的动力来源。[1]由于都市圈是以省会城市、重要节点城市等中心城市为依托、以其周边中小城市为支撑的，本质上是内嵌于城市群的关联网络之中的，它自身的发展有助于促进城市群与区域一体化发展。[2]因此，培育现代化都市圈已成为当下推动城市群高质量发展的重要抓手[3]。
2019年国家发展改革委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》在明确城市群是新型城镇化主体形态的基础上，又进一步强调加快培育发展现代化都市圈的重要价值。按照都市圈所涉及到的范围，我国的都市圈可以分为以下情况：
一是省内规划的都市圈。如山东省在半岛城市群发展的基础上，陆续出台关于省会经济圈、胶东经济圈、鲁南经济圈的一体化发展的指导意见，力推“一群三圈”的城市群发展布局。山东半岛城市群中的“三圈”是典型的依靠省级政府力量推动形成的同省都市圈，主要依赖于行政区与经济圈同构的优势，有效整合力量，迅速形成发展合力。
二是跨省自主协作的都市圈。 2021年2月国家发改委正式复函同意《南京都市圈发展规划》，南京都市圈以南京市为中心，既包括江苏省的镇江市、扬州市与淮安市的部分区域以及常州的溧阳、金坛，也包括安徽省的芜湖市、马鞍山市、滁州市以及宣城市的部分区域。作为真正意义上的跨省都市圈，南京都市圈在空间布局上超越了省级行政区划的范畴。这种自主协作模式基于地缘相近、文化相通、发展同向的良好基础，通过巧妙的协同合作推动城市群与都市圈的融合，发展动力顺畅而又易见成效。
第三，高位推动的跨域合作的都市圈。2020年10月中共中央政治局召开会议审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，这一经济圈是在跨省城市群中建设的都市圈。除了历史渊源，国家规划的顶层设计成为成渝地区都市圈发展的巨大推动力，有效激发了省级层面城市群发展的合力。
尺度架构：流域经济带推动的治理单元创新
既往的城市群模式尽管多样，但主要表现为中心引领的圈层式发展，和以交通走廊为轴的轴带式发展。随着高质量发展的不断推进和城镇化发展内涵的转变，出现了以江河为轴带的流域城市群、以海湾为连接点的湾区城市群，这成为我国城市群新的治理单元与发展尺度。
流域治理为城市群发展提供了新的空间载体，同时，流域城市群的发展丰富了城市群发展的空间尺度。从长江经济带与黄河流域的发展规划来看，以流域为主体的城市化发展新形态主要有以下特征：
其一，地理上的天然联结纽带是长江经济带与黄河流域这一治理单元得以存在的现实条件。依靠长江与黄河这一联结物，在各城市群、各省份与各城市之间建立联系纽带，从而打破区域与省市之间的行政壁垒，实现流域的整体发展。
其二，流域城市群的发展目标更加多元。既往的城市群的发展致力于探求经济发展，注重产业布局合作和市场要素的整合，随着区域公共问题的凸显和区域公共服务需求的上升，流域治理需要回应更多的发展需求。如在流域城市群发展中，除了经济发展的诉求之外，防汛抗洪、城市水源、生态保护都是其共同的利益诉求，这体现了高质量发展目标的丰富内涵。
其三，以流域为主体的区域发展需要更加注重区域合作。相较于既往的城市群与都市圈的发展模式，流域中的城市群分布更加零散、城市之间的距离更远，联系也相对松散。需要因地制宜地利用流域提供的联结通道，增强各城市群以及城市之间的联系，同时建立更为稳固的区域合作机制，从而促进流域带的整体发展。从这个角度来看，以流域为载体的城市化形态能够在更大空间、更高尺度上赋能城市群建设，推动我国城市群治理单元的调整与重构。
政策集成：建构制度优势转向治理效能的衔接机制
在我国城市群转型过程中，城市群发展并非是单纯的经济学现象。处于转型期内的城市群发展，更有赖于宏观政策的有效引导。这既是推动制度优势转换为治理效能的关键环节，更是实现城市群“存量挖潜”的必然前提。
在我国城市群发展的过程中，国家和地方政府出台了大量政策助力城市化进程。随着我国体制机制改革向纵深发展，如何更好地利用现有扶持政策，是转型时期城市群发展需要克服的阶段性挑战。政策集成并非意味着各类城市群政策的简单累加，其核心是在“集成”基础上的重组创新。政策集成具有系统性、整体性和协同性等鲜明特征，其目的是通过将现有政策进行优化重组，推动城市群中各类创新要素交叉融合，更好地释放体制机制活力、推动城市群高质量发展。从政策引导的内容来看，我国既有城市群发展政策已基本覆盖各类常见的政策工具，“机制创新”取代“工具创新”成为未来创新城市群引导策略的关键所在，而进一步发挥政策集成效应无疑是持续发挥政策引导有效性的重要保障。
实现“美美与共”的城市群高质量发展的关键
处理好各城市群发展阶段之间的关系
由于地理区位、资源禀赋、国家战略推动等因素的影响，我国众多城市群的发展阶段、发展程度以及发展特征迥然不同。城市群发展可划分为雏形发展阶段、快速发展阶段、趋于成熟阶段、成熟发展阶段，经历了从单级城市、都市圈到城市群的演变。[4]就不同城市群而言，其发展阶段也存在显著差异。长三角和珠三角城市群进入趋于成熟阶段，京津冀、成渝、长江中游、海峡西岸等11个城市群处于快速发育阶段，黔中、呼包鄂榆、滇中等6个城市群处于雏形发育阶段。 因而，我国城市群在规模等级、发展模式、空间组织以及资源环境承载力上存在较大差异。面对不同发展阶段、不同发展特征的城市群，可以在发挥政策集成效应方面有所区别。对于日趋成熟阶段的城市群，应以疏散为主，以增强城市群扩散与辐射效应；对于快速发育阶段的城市群，应在适度集聚程度上调整城市群核心要素的空间布局，以促进城市群整体协同发展；对于雏形发育阶段的城市群，需要加强城市群的集聚效应，增强城市群中心城市的聚合力，以打造“增长极”的方式加快此类城市群的发展。
处理好市场机制与政府引导之间的关系
由于行政区划的刚性和科层组织的管辖壁垒，城市群发展一直面临着行政体制条块分割与区域资源要素自由流动之间的冲突。改革开放以来，在国家发展战略的引导下，沿海地区遵循市场经济规律，走上了率先发展以带动共同富裕的道路。因此，在资源配置层面，我国城市群发展中市场与政府关系是市场主导与政府引导相结合，共同发挥作用。当前，我国城市群发展过程中既要坚持市场在资源配置中起局定性作用，又要发挥好政府在创造制度环境、建设基础设施、提供公共服务、引导区域均衡发展等方面的职能。需要注意的是，推动城市群的发展过程中必须尊重国情、立足实际，遵循城市发展与区域演化的基本规律，既要避免政府过度介入导致城市群发展失衡，也要避免单纯由市场主导城市群发展可能带来的负面效应累积，要做到市场机制与政府引导的优势互补。
处理好城市群内集聚与扩散的关系
城市群的形成与发展有赖于集聚与扩散的经济机制。城市群“增长极”的形成既受到区位优势与资源禀赋的作用，同样也受到历史积累与国家战略布局的影响。在城市群发展过程中，中心城市的集聚是城市群发展的第一步，即这一阶段城市群内的集聚效应要远远超过扩散效应。当集聚效应达到一定程度后，中心城市的扩张不会再带来规模报酬递增，继续集聚将导致一系列“大城市病”的产生。此时，城市群中的扩散效应将逐渐占据主导地位，中心城市将发挥引领作用，利用科研、技术、资本等优势持续产生外溢效应，促进周边城市的发展，以达成缩小城乡区域差距、促进区域协调发展的目标。因此，城市群内的集聚与扩散效应在不同发展阶段的作用各不相同，需要正确处理好两种效应的关系，尽可能发挥二者的正向效应，实现城市群快速、健康、均衡的发展。
处理好城市群中经济发展与环境保护之间的多目标关系
城市群要实现稳妥、均衡的跨越式发展，绝不能走先污染后治理的老路，必须在一开始就要处理好经济建设与生态保护的关系。当前，无论是在都市圈与城市群的发展规划中，还是在长江经济带与黄河流域的战略定位上，都坚持将生态优化与绿色发展作为城市群发展的重要目标，以区域生态环境联保共治为重要行动策略。因此，在城市群发展过程中需要将生态优化放在更为突出的位置上，将城市群经济发展与环境保护的目标统合起来，在经济发展中保护生态环境，在环境保护中实现经济发展。
处理好城市群中竞争与合作的关系
当前，城市群中的竞争与合作至少表现在以下三个层面：一是城市群内部各个城市之间的竞合关系，二是城市群内各都市圈之间以及各区域之间的竞合关系，三是长江经济带与黄河流域中各城市群以及各省之间的竞合关系。城市群内的竞合关系受到行政区划的影响，在本质上仍受到追求地方利益与区域整体发展的双重动机驱动。改革开放以来，行政与经济上的分权为地方经济发展创造了空间和基础。通过刺激地区间的竞争与合作，使产业趋于集中，有利于区域分工的形成，但也带来了“以邻为壑”以及同质化竞争的弊端。[5]城市群发展需要协调处理好区域竞争与合作关系。经验表明，在城市群、都市圈以及城市层面，如何实现合理分工、优势互补、各具特色并形成合力，是实现区域资源整合与城市群高质量发展的关键。
【本文作者为山东大学政治学与公共管理学院教授】
注释
[1][3]胡明远、龚璞等：《“十四五”时期我国城市群高质量发展的关键：培育现代化都市圈》，《行政管理改革》，2020年第12期，第19—29页。
[2]翟国方：《构建现代化都市圈体系的重要意义及实现路径》，《人民论坛》，2019年第19期，第58—59页。
[4]姚士谋、周春山等:《中国城市群新论（第一版）》，北京：科学出版社，2016年，第461页。
[5]刘雅媛、张学良：《区域协调发展需处理好四对关系》，《解放日报》，2019年12月17日，第9版。
责编：贺胜兰
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