摘 要:城市群是我国人口集聚和财富创造的主要阵地，是我国经济增长的主要动力源。但研究显示，2010年以来，我国城市群的人口聚集度缓慢上升，经济聚集度下降，经济发展优势相对减退，这主要是因为大都市、城市群对流动人口长期缺乏合理管理，导致人力资本积累滞后于物质资本的积累。为此，应积极推进市民化进程，积累更多人力资本，充分发挥城市群要素聚集功能，更好助力国家现代化建设。
关键词:市民化 城市群 人力资本 住房
【中图分类号】F291.1 【文献标识码】A
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划《纲要》）明确指出，“以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升”。研究显示，2010年以来，我国城市群的人口聚集度缓慢上升，经济聚集度下降，经济发展优势相对减退。出现这种趋势的根本原因在于户籍制度改革和市民化进程滞后，形成了中国城市群特有的新二元结构。
新二元结构是指在城市群的中心城市普遍存在发达的中心城区和欠发达的都市边缘区的局面下，出现了拥有城市权利并具有相对较高创新创造能力的户籍人口和缺乏城市权利并具有相对较低创新创造能力的非户籍常住人口（下称“新市民”）并存的现象。新二元结构的广泛存在制约了中心城市的发展，制约了城市群的整体现代化进程。直面中心城市新二元结构问题，推进市民化进程，是新时代激发城市群创新活力、实现城市群高质量发展的关键举措。
城市群已经成为我国人口集聚和经济增长的主要动力源
“十四五”规划《纲要》提及三类城市群的空间布局和战略规划：优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。规划中的5个“优化提升”的城市群具有全国性意义，是我国跨省远距离流动人口聚集和中心城市经济功能发挥的主要阵地，我们称其为“国家城市群”；5个“发展壮大”的城市群具有区域性意义，是我国区域性跨省流动人口聚集和就业的重要载体，我们称其为“区域城市群”；最后9个“培育发展”的城市群主要是省内经济中心，吸引省内人口聚集和发展，我们称其为“省域城市群”。其中，辽中南城市群因其具有聚集东北地区人口的作用，本文将其划入区域性城市群一类。
在三类城市群中，国家城市群占绝对优势，综合各省2010年、2015年、2018年的统计年鉴数据计算，2018年国家城市群吸引了全国近40%的常住人口，创造了全国53.68%的GDP，2010年—2018年全国53.24%的经济增长和65.60%的人口增长发生在国家城市群。2018年，区域城市群大约贡献不足全国1/3的GDP，承载了约1/3的人口；省域城市群贡献了近10%的经济，常住人口占全国总人口的9.69%。可见，城市群已经是我国人口集聚和财富创造的主要阵地，是我国经济增长的主要动力源。
城市群发展优势在相对减退
我国19个城市群总体经济实力占全国比重持续缓慢下降。2018年，区域城市群和省域城市群人均GDP低于全国平均值，城市群发展优势在相对减退。
城市群人口比例微弱上升，经济贡献持续缓慢下降
表1显示了2010年、2015年和2018年各类城市群GDP和常住人口占全国比重。可以看出，第一，人口聚集优势逐步减弱。从2010年到2018年，19个城市群合计常住人口占全国人口的比重微弱上升。其中仅有国家城市群的人口数据从2010年—2015年—2018年持续缓慢上升，但上升势头也在减缓；区域城市群2010年—2015年常住人口所占比重上升，2015年—2018年转为下降；省域城市群占全国人口比重2010年—2015年—2018年持续缓慢下降。第二，经济优势已经呈现出明显的减退趋势。从2010到2018年，全国城市群合计以及区域、省域城市群创造GDP占全国的比重无一例外全部处于持续下降之中，仅有国家城市群创造GDP占全国比重在2010年—2015年有所上升，但2015年—2018年也转为下降。
区域城市群和省域城市群人均GDP低于全国平均水平
图1展示了2010年、2015年和2018年各类城市群人均GDP数值的变化。2010年，三类城市群的人均GDP都高于全国平均水平，但是到了2018年，只有国家城市群高于全国平均水平。国家城市群人均GDP由2010年高于全国平均值41%下降到2018年的高于34%。2015年区域城市群人均GDP已经低于全国水平，2018年区域城市群和省域城市群发展水平都低于全国平均水平。
国家城市群发展优势也逐步减弱
图1还显露出以下两个问题：第一，城市群之间差异拉大，城市群的发展优势进一步向国家城市群聚集。国家城市群与区域城市群人均GDP的绝对差距由2010年的12691元扩大到2018年的29500元，同时期，区域城市群人均GDP占国家城市群人均GDP的比重由70.87%下降到66.52%；国家城市群与省域城市群人均GDP的绝对差距由2010年的8833元扩大到2018年的26670元，同时期，省域城市群人均GDP占国家城市群人均GDP的比重由79.73%下降到69.74%。
第二，国家城市群的发展优势也在相对减退。与非城市群地区相比，国家城市群发展优势减退速度明显，2010年国家城市群人均GDP是非城市群地区的7.65倍，然而到了2018年该数据下降为3.01倍。而且，2010年—2018年，非城市群地区人均GDP上升的速度快于城市群地区。
城市群与非城市群地区发展差异缩小，一方面显示十八大以来乡村振兴战略取得显著成效，非城市群地区人均GDP增速加快；另一方面也反映出城市群地区整体发展乏力的新问题和新趋势，特别是国家城市群也呈现动力不足的趋势，值得重视。
人力资本积累滞后是城市群发展乏力的根本原因
我国市民化水平整体不理想限制了人力资本积累
在本研究中，我们以中国人民大学中国综合社会调查数据库（简称CGSS）数据为来源，以公共服务、住房、社区参与、社会交往、身份认同、市民化意愿、家庭化流动以及就业为主要指标，测算了2014年和2016年的市民化水平，结果显示我国市民化水平整体不理想，特别是被测算的8个特大城市2016年虽有上升，但依然没有达到标准。（图2）
人力资本积累缓慢致使城市群发展动力不足
习近平总书记指出：“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”
长期以来我国城市群作为全国人口迁移的目的地，聚集了大量的新增常住人口，但是由于流动人口市民化滞后，进入城市的新市民在居住生活条件和上升发展空间上还有较多诉求，从而导致城市群的人力资本积累缓慢，新市民的潜能远远没有得到充分培育和发挥，人口聚集没有带来相应的创造力的同步聚集，导致2010年以来城市群整体对全国经济贡献率的增长水平低于人口聚集的增长速率。
经济学原理告诉我们，第一，工业化中期是一个国家经济的高速增长期，经济的持续高速增长可以将一个国家送达工业化彼岸，同时跨越中等收入陷阱，走向发达国家，这是由产业的技术经济特性决定的。第二，到了工业化中期，物质资本投资边际效益递减，人力资本投资边际效率递增。人力资本积累成为工业化中期以后国家实现经济持续增长、跨越中等收入陷阱的根本动能。
当前，中国正处于工业化的中期阶段，经济增速出现了一定程度的下滑，一个很重要的原因在于大都市、城市群对流动人口长期不合理管理，导致人力资本积累滞后于物质资本的积累。而在先进制造业和现代服务业的发展缺乏最为关键的人力资本要素的情况下，规模巨大的富有创新能力的企业家群体和高质量的就业队伍自然难以形成。因此，积极推进市民化进程，积累人力资本，是更好发挥城市群要素聚集功能，助力国家实现现代化的必由之路。
以“在一起指数”和“可支付健康住房覆盖率”为抓手，积极推进市民化进程，积累人力资本，培育城市群发展新动能
“十四五”规划《纲要》提出加快农业转移人口市民化的两大举措：一是深化户籍制度改革，二是完善中央对地方的财政转移支付、土地指标配给、教师医生等公共服务人员编制与常住人口挂钩机制，增加对流动人口多的城市的资源分配。在此基础上，我们认为，应该放弃单一的户籍人口城镇化率考核指标，代替以“在一起指数”和“可支付健康住房覆盖率”指标，力争2035年全面实现市民化，为国家现代化奠定社会基础。
应放弃将户籍人口城镇化率作为唯一的考核指标
从现实来看，单一地以户籍人口城镇化率作为城市化质量指标，是不客观、不合理、不可行的。
第一，不客观。一方面，户籍人口城镇化率不能完全反映城市化质量。户籍人口与非户籍常住人口最大的差别是城市权利，核心是享受基本公共服务的权利。在我国非户籍人口中，有一部分高收入群体，已经通过各种方式获得城市基本公共服务，中小城市及县城近郊的乡村居民，也可以享受城市的公共服务。因此，户籍人口城镇化率存在低估实际享受城市公共服务人口比重的倾向；另一方面，许多城市虽然降低了户籍门槛，废除了户口的积分制，却筑起了其他基本公共服务的门槛，比如子女入学的积分制，在这些地方，又存在户籍人口城镇化率高估实际享受城市公共服务人口比重的倾向。但目前对这两类倾向都缺乏统计，因此，以户籍人口城镇化率反映非户籍人口的城市权利存在失真的可能性。
第二，不合理。当前关于户籍制度改革的研究存在很大误区，该领域一些研究脱离了非户籍人口更好享受公共服务的目标，研究重点偏向于如何改革积分制，将积分制设置得更加精细，但是却没有从根本上考虑如何改变“有钱”“有才”和“有证”的倾向，使得户籍改革脱离了公平公正的基本原则，加上落户名额限制，各特大城市户籍制度改革形式主义盛行。
第三，不可行。我国客观上还存在很大的城乡差距，一些发达城市的低保远远高于许多乡村居民年均可支配收入。比如深圳市2020年低保标准是月收入1250元，折成年收入15000元，该收入水平高于2019年13个省（自治区）公布的农村居民人均可支配收入。如果深圳完全放开户口，这些乡村居民进入深圳并享受低保，可能会导致深圳政府的社会保障资金运行管理系统陷入瘫痪。
综上所述，我国不宜以单一的户籍人口城镇化率作为城镇化质量的考核指标，建议替代为“在一起指数”和“可支付健康住房覆盖率（套房率）”两个指标。
“在一起指数”可成为我国考核市民化率的重要指标
“在一起指数”是指新市民中义务教育阶段子女与父母在一起的比重*。作者通过大量调查发现，新市民对于“美好生活”的第一需求是子女教育，第二需求是可支付住房。
新市民子女教育是关乎中国下一代的基础性、战略性问题。《中华人民共和国义务教育法》明确规定，“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。但是在现实中，新市民子女在流入地接受基础教育却困难重重，我们的研究显示，全国“在一起指数”刚刚过半。（见图3）
“少年强则国强。”建议使全国平均“在一起指数”在“十四五”时期上升10个百分点，“十五五”时期再上升10个百分点，达到70%。上海等超大城市应该成为全国“善治”的样板。
“可支付健康住房覆盖率”应是反映市民化率的基础性指标
“住有所居”是新市民对美好生活的另一大诉求。发达城市“住房难”的群体不仅是新市民，还有大量有户口的年轻人。当前解决发达城市“住房难”问题的两个核心策略，即政府提供公共住房和利用集体建设用地建设租赁住房，但还是难以在短期内满足巨大规模新市民和年轻人的住房需求，在规划、建设方面也存在一系列难题。我们对北京、广州、深圳开展了为期6年的跟踪研究，发现当前60%的新市民和年轻人居住在发达城市边缘区的城中村区域，未来可以通过城中村更新，用市场的力量为新市民和年轻人提供“可支付健康住房”。
第一，可支付健康住房是指住房人可以买得起或者租得起的健康住房。“可支付住房”是经济学术语，是国际通行的住房规划指标。买得起是指房屋总售价在购房人家庭年收入的6—8倍以内，租得起是指房屋月租金低于住房人家庭月收入的25—30%。健康住房是德国在十九世纪八十年代提出的概念，是指住房为包含有独立卫生设施和厨房，能够满足家庭私密生活的套间。
第二，为新市民和年轻人提供可支付健康住房“二二四二”的供给框架。我们通过广州和北京市海淀区的问卷调查和数据分析，参照国际标准进行测算，论证了大城市可使用“二二四二”的新市民可支付住房供给方案：20%高收入新市民在市场上自行购买或租赁住房；20%中低收入单身新市民居住在企业或开发区的职工宿舍；40%中低收入者通过包容性城中村更新获得合法可支付健康住房；20%最低收入者依赖政府的公共住房，从而最大限度降低特大城市实现市民化的公共成本。如果城中村更新提供的租赁住房供给充裕，政府对最后的20%最低收入者可以转向“补人头”，节约公共住房建设空间。
第三，创新包容性城中村更新模式，为新市民和年轻人提供可支付健康住房。城中村更新的重要内容是补偿本地村民的原有住房。在市场化更新模式下，补偿村民住房的方法是在新的社区为其提供与原合法住房面积等同的住房。而由于很多城中村出租住房面积大、租金高，新市民和年轻人租不起，只能向郊外更远处村庄搬迁，形成新的城中村。这样的城中村更新模式我们称之为“排斥性更新”。排斥性更新有三大问题：一是把新市民和年轻人赶到更加边缘的村庄，通勤距离远，生活品质下降；二是本地居民出租住房空置或者群租，造成住房浪费或者社会安全隐患；三是城市外围不断出现新的城中村，导致城中村更新与城中村再生并存，城中村更新永无止境，甚至在城市外围形成“城中村环”。
“城中村环”所在地区都具有“三低两高”共性特征：土地利用效率低，居民收入低，产业的技术水平低，犯罪率高和违法建设率高。落后的城中村环与发达的中心城市之间形成显著的二元结构，我们称之为新二元结构。新二元结构是我国城市群中心城市治理的顽疾，是实现城市群整体现代化和经济社会高质量发展的空间障碍。
“城中村环”的客观存在呼唤对我国传统的排斥性城中村更新模式进行全面系统的反思，建构“包容性城中村更新方案”。其核心内容是将新市民和年轻人可支付健康住房供给纳入城中村更新规划设计之中。以广州为例，具体的方法是根据新市民的住房可支付能力，将农民出租的130—180平方米住房，规划设计为30—60平方米的小面积健康住房。这样，通过城中村更新，一户本地居民可以为3—6户新市民家庭提供可支付健康住房。
可以说，包容性城中村更新是一个帕累托改进：新市民全面实现住有所居，同步对城中村再生釜底抽薪；本地原住民获得可持续的资产性收入；解决所有新市民住房难题却不需要新增土地，不新增建筑面积，实现最大限度的土地集约利用；政府负担的公共住房成本降到最低程度。
以包容性城中村更新为基础，通过如下“七化”，有助于更全面地推进市民化：可支付健康住房市场化；迁移人口家庭化（提高“在一起指数”）；家庭生活社区化；以社区常住人口为基数规划建设公共服务设施实现基本公共服务均等化；社区治理民主化；人力资源资本化；新市民中等收入化。
市民化的过程就是我国城市群人力资本积累的过程。通过上述“七化”，新市民将整体进入中等收入阶层，有助于破解发达城市的新二元结构，为城市群发展实现技术进步、产业结构升级、创造财富能力提升和经济可持续发展准备高素质就业队伍，奠定良好社会基础，彻底扭转城市群增长优势减弱趋势，使城市群真正成为国家高质量发展的重要动力源，更好发挥推动国家现代化的主阵地作用。
（*注：“在一起指数”由“新公民计划”组织的魏佳羽先生在其报告“流动人口子女教育现状”中率先提出。）
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授；本文受国家社会科学基金重大项目“新时代非户籍人口市民化的系统解决方案研究”（项目编号：18ZDA082）资助；中国人民大学公共管理学院博士研究生唐一可辅助整理了文章的部分图表】
责编：罗 婷
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