【摘要】发展金融科技已成为国家提升竞争力的重要战略，然而金融作为监管严格的特许行业，如何在规则的框架下营造一个友好的金融科技创新环境是各国普遍面临的巨大挑战。由于金融科技应用之间存在着太强的关联性，解决问题需要技术体系的应用与重构，不能仅从金融市场管制角度来看待金融科技的发展，也应加强顶层设计，构建多层次、系统化的金融科技治理体系。
【关键词】金融科技 监管 治理 【中图分类号】F832 【文献标识码】A
进入21世纪，人类数据信息处理能力实现跨越式发展。数字经济作为推动者和颠覆者，在供需对接、资源配置、产业升级等方面的应用数量快速爆发，而新冠肺炎疫情更是加快了这一进程。金融科技（Fintech）便在这场社会数字化蜕变和重构的风暴中产生，由于商业交易都与金融服务相关，监管严格的传统金融业无法迅速满足快速变迁的数字经济，各种创新的金融服务便趁势而起。科技不再满足于成为提供金融服务的工具，跃跃欲试地想成为提供金融服务的主角。然而，金融业是监管严格的特许行业，必须持牌经营。互联网科技公司虽具有创新研发能力，但当它与金融中介功能相结合时，就需要有一个有效监管规制下的伸展舞台。
金融科技健康发展需改进现有金融监管系统以容纳创新
由国际清算银行和巴塞尔银行监管委员会于1999年联合成立的金融稳定学院（Financial Stability Institute, FSI）在2020年发布报告，提出金融科技树（Fintech tree）的概念框架，将金融科技环境分成三个部分：树冠——金融科技活动（Fintech activities）、树干——赋能技术（Enabling technologies）和树根——政策支持（Policy enablers）。由此可见，金融科技活动发展的关键并不在于“科技如何为金融赋能”，而在于让金融科技活动深深扎根在一片有规则的土壤上。
金融科技的蓬勃发展，通过大数据、云计算、AI、区块链等最新技术，改变传统金融业的信息采集模式、风险定价模式、投资决策模式等，可以使金融体系、金融服务渗透得更深、更广，有助于提高金融服务的可得性和便利程度，提高金融市场资源配置效率。但天下没有免费午餐，任何金融服务均会因为资产与负债的错配而面临巨大的信用风险。如果任由科技公司作为传统金融机构的直接竞争对手进入市场，其所依赖的数据资产具有的非竞争性和零边际成本，赋予科技公司显著的规模经济、网络效应和范围经济效应，从而呈现出“垄断化”和“生态化”的趋势。科技公司的进入，不仅会通过监管套利而造成竞争上的不对等，更是可能会引发新的系统性风险，而危及整个金融体系的稳定性。
金融科技是否能健康发展，不仅仅在于创新突破，更在于如何在维护金融监管根本目标的前提下改进现有金融监管系统以容纳创新。实践表明，监管不足可能会造成无序竞争，并引发系统性金融风险；而监管过度则可能抑制新创金融科技企业的发展。以日本和新加坡为例，日本金融科技专利数位居全球第二位（2015年的数据是16,978项专利），但由于日本诸多法规限制以及金融监管解禁速度缓慢，日本金融科技发展明显落后于欧美国家。相比之下，新加坡2015年金融科技专利数只有225项，位居世界第19位，但新加坡为了加速金融科技发展速度，率先实行金融科技试行机制，推出控制范围内的金融科技创新产品和解决方案，不仅在金融科技布局和发展上成为亚洲领先的国家之一，而且其金融科技生态系统全球排名高居第四位。因此，对于一国政府来说，需要在“金融稳定”与“市场竞争”之间寻找一个最适合的平衡点，以面对诸如降低金融服务市场进入障碍、消费者转换成本与传统金融机构优势、大数据与市场竞争、竞争者合作与市场竞争、跨域协调与合作等相关议题与挑战。
各国对金融科技发展持有的立场与监管思路
就全球金融科技发展整体而言，各国政府普遍认同金融科技可提升金融服务的效率、促进金融业竞争与合作，并推动普惠金融。欧盟金融创新法规专家小组（Expert Group on Regulatory Obstacles to Financial Innovation, ROFIEG）认为金融科技所带来的机会与优势体现在四个方面：一是金融科技可破除传统价值链、去中介化并强化自动化以提升作业效率，使市场参与者能够以较低的成本提供金融服务；二是金融科技可使金融市场参与者推出更多、更新及更好的产品与服务选择；三是因高度定制化、更多产品设计及更精确的信贷风险评估机制，金融科技可让金融产品与服务满足更多长尾客户的需求，提升金融普惠程度；四是金融科技可协助市场参与者更有效地接受合规监管，降低合规成本。
发达国家推动金融科技发展既有以英国、新加坡和澳大利亚为代表的“政府推动”模式，也有以美国为代表的“市场主导”模式；在监管思路上既有英国的“主动监管”模式，也有美国的“功能监管”模式。目前，各国和地区对金融科技的监管政策可以分为三类：第一类为针对金融科技活动的监管政策；第二类为针对使用新兴技术的金融服务所采行的监管政策；第三类为促进金融创新或使数字金融服务更加广泛应用所实行的监管政策。
英国是全球最主要的金融科技中心。英国伦敦能成为全球金融科技创新枢纽主要得益于其主动性监管思路。英国金融体系成熟，有完善的征信体系，金融人才济济，信息基础雄厚。为了发展金融科技，英国政府主动成为主导力量。英国金融行为监管局（FCA）开展了一项金融“创新工程”，旨在促进金融科技创新。2015年11月，英国FCA针对金融科技新创公司，推出世界首个“监管沙盒”（Regulatory SandBox）。“监管沙盒”本质上是为金融科技企业提供了一种特别的“监管实验区”，允许市场参与者在一定的保护和监督之下，与实际客户一起测试新的金融服务或产品创新，这不仅鼓励了金融科技创新，促进了普惠金融的发展，也保护了金融消费者，可谓“一箭三雕”，因此被各国广泛采纳成为创新监管的工具，已被全球50多个国家采用。近年来，关于“监管沙盒”试点的讨论在我国也一直存在，中国人民银行在北京市率先开展了金融科技创新监管试点。2020年1月14日，中国人民银行营业管理部向社会公示6个金融科技创新监管试点应用，主要聚焦物联网、大数据、人工智能、区块链等前沿技术在金融领域的应用，涵盖数字金融等多个应用场景。
从“监管沙盒”实施的情况来看，各国金融监管机关的任务并不轻松。金融监管部门通常并非技术领域专家，监管资源也非常有限，在理解和评估金融科技领域的创新和模式上存在困难。比如，一些大数据分析模型较为复杂，缺乏可解释性，监管部门难以评估其技术稳健性，也难以预见其对市场行为的影响；一些采用“黑盒”设计的算法缺乏透明度，难以有效审计其安全性。因此，监管部门需要定期审查金融科技发展相关政策的有效性，积极为金融科技企业提供必要的协助、辅导。由于是新兴产业，监管部门可能对监管方案合理性也没有十足把握，因此需要定期邀请金融科技业代表与政府相关部门代表来研讨相关政策的合理性和可行性，同时协调与应对金融科技发展过程中出现的各种问题。在某种程度上可以说监管机构的积极性和主动性直接决定了“监管沙盒”的有效性。
事实上，绝大多数的“监管沙盒”只是面向当地，仅允许企业在某一司法管辖区进行测试。尤其是，各国和地区金融监管机构仅在金融机构及金融科技公司从事受监管活动时对其监管。而有关活动是否能确认受监管并不完全清晰，对此各国和地区金融监管机构采取的态度也很不一致。可以说，各国和地区法律及监管架构、金融服务行业及金融科技生态系统的成熟程度，以及政府的整体目标，将最终形成不同监管沙盒模式，并由此产生不同的效果。
从近年来全球金融科技发展实践来看，金融科技并没有改变金融监管机构的核心使命。金融监管的目标是保持金融体系的安全和健全。金融体系依赖于信任，如果忽视金融体系稳定性和完整性面临的风险，可能会危及这种信任。迄今为止，技术发展尚未对金融监管结构造成任何重大变化，有关审慎监管、消费者保护和市场诚信的规则基本上未受影响。然而，在监管金融科技的同时，主要国家和地区政府都在寻求一种平衡，既要鼓励创新，又要将金融体系的潜在风险降至最低。在寻求这种平衡的过程中，政府会面临着重要的政策权衡。例如，由于新的金融科技活动带有未知的风险，监管机构可能出于确保金融稳定和消费者保护的目的，觉得有必要实施严格的行为要求。但这些措施可能会阻碍竞争和创新。
从“金融科技监管”走向“金融科技治理”
2019年5月，拉丁美洲货币研究中心（Center for Latin American Monetary Studies, CEMLA）发布研究报告，建议对金融科技采取的监管原则如下：一是功能性方法：针对业者所提供的金融服务功能，来采取相应的法规加以监管。二是比例性原则：实行比例性的适当监管，让新进入者取得有限或受限的执照，以促进创新。三是科技中立原则：实行科技中立及弹性原则，及时应对最新技术发展，避免非必要的创新抑制。四是营造公平竞争环境：确保所有类型的业者享有相同公平的机会，同时相关政府机构应保持警觉，以识别妨碍竞争的障碍。五是强化信息安全及数据保护：考虑采取适当措施，以识别、减轻和克服网络威胁，并确保个人资料保护。六是监管机构之间协调合作：与金融创新有关的金融监管机构，以及消费者保护、反洗钱、信息安全、网络安全、数据保护、税务或公平竞争等各监管机构的协调合作。七是加强国际监管合作：加强跨国监管的协调与合作，以分享经验和关注风险、防止监管套利、标准化信息通报，并就相关议题达成协议。八是友善创新机制：主管机关可与私人部门建立合作和研究的空间，促进创新发展。
金融科技固然有助于金融市场竞争，但由于金融科技产业相关商业模式多具有平台经济的特征，由于双边市场或多边市场的网络效应，在相关市场已具相当市场力量甚或垄断优势的互联网产业平台，是否会凭借其在既有市场的优势，跨入新兴的金融创新领域，进而主宰金融创新或金融科技领域，这是下一阶段面临的主要议题，而当前世界各国对金融科技的“竞争倡议” （competition advocacy）重视的程度差别甚大。因此，由于金融科技应用之间存在着太强的关联性，解决问题需要技术体系的应用与重构，不能仅从金融市场管制角度来看待金融科技的发展，还应加强顶层设计，构建多层次、系统化的金融科技治理体系，以推动各类机构共同参与金融科技生态体系的建设。
中国建立健全金融科技治理体系的路径建议
我国金融科技发展萌芽于2004年，2013年互联网金融横空出世，行业历经四大发展阶段正处于野蛮生长状态，2019年后开始步入稳定增长期。目前，我国拥有全球最大的金融科技业，据中国信息通信研究院发布的《中国金融科技生态白皮书（2020）》显示，截至2020年上半年，一共有118家金融科技公司在沪深两市实现IPO上市，其中登陆科创板的46家公司总计募资501亿元人民币。如今40%的中国消费者正在使用金融科技付款，而新加坡约为4%；35%的中国消费者正在使用基于金融科技的保险产品，在许多东南亚国家市场只有1%—2%。在金融科技快速推动下，我国七个垂直市场已然形成规模：支付和电子钱包；供应链和消费者金融；网上借贷；互联网基金投资；互联网保险；个人理财；智能投顾。
对于金融科技的发展，我国一直以来采取“摸着石头过河”的思路，总体上持有鼓励和支持的态度，在2015年前基本上未加以管制。在这种宽松的环境中，金融科技创新蓬勃发展。但与此同时一些打着金融科技旗号的公司未经国内准入要求，大肆开展金融活动，出现了一系列严重的问题，如“e租宝”这样的企业几乎就是庞氏骗局的翻版。尽管出现了各种问题，但当前我们决不能从一个极端走向另一个极端，如何在包括金融科技的全面监管体系中给我国金融科技公司维持一个友好的创新环境，是一个至关重要的挑战。展望未来，中国消费者是金融科技趋势的主要推动者。中国要站在全球金融科技竞争的战略层面，充分利用庞大的金融科技应用市场优势，加快建成功能齐全、运行良好的金融科技生态系统，当务之急是做好以下几方面工作。
第一，成立由国务院直接领导下的“金融科技创新领导小组”。如前所述，金融科技涉及诸多行业和部门，传统金融监管机制并不能很好平衡“监管”与“发展”之间的关系。借鉴英国、新加坡的模式，我们认为我国有必要专门成立金融科技创新领导小组，这有利于政府更有远见地关注金融科技领域的新动向、新趋势，有利于协调政府各个管理部门之间的行动，有利于确定全面、可操作的金融科技发展规划，有利于监督金融科技相关政策、条例和计划的实施，确保实现金融科技政策目标。
第二，打造中小金融科技公司赋能平台。当前，金融科技对企业的赋能主要在科技巨头和金融巨头之中进行。从公平竞争角度来看，政府有必要打造金融科技赋能平台，为数量众多的中小金融企业和中小科技企业赋能。赋能平台可进一步提升中小金融科技企业在信用评估、风险控制和精准获客等方面的水平，最终催生出金融科技领域的新技术、新产业、新业态、新模式，形成具备多样化主体的金融科技生态圈。
第三，制定“监管科技（RegTech）发展规划”。金融科技的发展使得金融产品变得非常复杂，监管科技概念的提出，使得人们看到了大数据、云计算、人工智能、区块链同样可以被运用到金融监管上，不仅可以使得监管具有更高水平的全局优化计算能力，更重要的是可以解决监管者的激励约束问题。英国政府目前正在尝试通过Regtech 3.0的辅助，开发更有效率的监控工具以及仿真系统，使其得以有效应对不断更新的法规并大幅降低合规成本。2020年9月，香港金管局制订了一份为期两年的路线图，在香港银行界推广Regtech的应用，这份监管科技发展路线图中的16项建议涵盖五个核心领域：通过发布实际指导和组织有针对性的活动，提高监管意识；促进本地和全球Regtech社区的创新；通过持续的对话和合作，加强与Regtech生态系统的监管参与；通过将Regtech培训和技能框架正式化，开发人才库；通过持续的行业参与和有效的进展跟踪来保持监管科技采用。
第四，积极参与区域和全球金融科技创新生态圈。金融科技创新大多具有跨境性质，各国对金融科技监管规则不一容易导致监管套利和空白。近年来，跨境沙盒（Multi-jurisdictional sandboxes）已开始运作，其主要以促进跨国监管协调，并使创新者通过共享测试程序，以促进金融科技产品和服务的跨境扩展，并减少跨国监管套利发生。目前有两个跨境沙盒组织：一个是由英国发起的全球金融创新联盟（Global Financial Innovation Network, GFIN），另一个是东盟金融创新网络（AFIN）发起的API Exchange（APIX），这是金融机构的一个在线全球金融科技市场和沙盒平台，旨在促进金融机构和金融科技公司之间通过一个全球性的市场相互联系，采用APIs来推动整个亚太地区的数字转型和金融包容性。面对这样的形势，我国要更加主动参与金融科技的国际合作。应容许在多于一个司法管辖区测试产品及服务，促使区域及全球监管机构、金融机构、金融科技企业及支持组织的相互合作及谅解。这也关系到未来金融科技全球竞争中哪家监管机构将成为主要监管机构，并因此拥有最大控制权和话语权。
（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院金融系教授、博导）
【注：本文系国家社会科学基金项目（项目编号：20BJY190）研究成果】
【参考文献】
①Financial Stability Institute(2020), Policy responses to fintech: a cross-country overview.
②王达：《论全球金融科技创新的竞争格局与中国创新战略》，《国际金融研究》，2018年第12期。
③费方域：《上海推进金融科技发展的思路和举措》，《科学发展》，2019年第5期。
责编/李丹妮 美编/陈媛媛
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