摘 要:网络信访是信访制度和信息技术相结合产生的新事物，是人民群众参与国家治理、反映利益诉求的新渠道。进入新发展阶段，要通过建立“聚焦服务”的城市社区圈层网络信访治理结构、形成“责任明晰”的城市社区清单式网络信访治理方式、构建“一站式”的城市社区智慧网络信访治理平台，实现基层信访服务民主化、网络信访治理精细化、信息系统运行智能化，不断提升信访和矛盾纠纷化解工作水平。
关键词:社区治理 网络信访 信息化 治理现代化
【中图分类号】D632.8 【文献标识码】A
新时期，我国基层社会矛盾凸显，面对不断变化的社会环境，信访制度运行不断呈现出新的特点。2017年，习近平总书记对信访工作作出重要指示，强调“各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难”。十四五”规划《纲要》指出，“完善和落实信访制度，依法及时就地解决群众合理诉求”。作为信访工作的一种创新方式，网络信访是化解社会矛盾的新渠道和群众利益诉求表达的新平台。近年来，为适应社会矛盾新变化和治理现代化新要求，党中央对信访工作作出了一系列重要指示，各地方积极探索信访工作的新模式。本文基于信访政策分析和实地考察，深入挖掘网络信访的功能与作用，探讨新时代我国城市社区的网络信访治理路径，准确把握群众诉求表达规律特点、动向变化，推动网络信访治理的规范化、智能化和精细化。
政策导向：信息时代网络信访的战略意蕴
信访政策是规范信访工作的重要基础。笔者运用政策文本内容分析法，从国家信访局网站、正保法律教育网、北大法宝等多个网站，以“信访”作为检索关键词，共收集整理得到1951—2019年间国家层面的60项信访政策。在信访政策演进中，基于信访政策主题词分析，统计每一年度的各个政策主题词频数。根据政策主题词分析结果显示，整理得到三类政策内容的词频总数，其中信访工作类为1193次，信访信息化类为103次，信访方式类为66次。基于政策文本分析，我国信访政策的发展特点有：信访政策数量在不同时期总体上波动增加，重大信访政策对信访工作的推动作用明显，基层社区的信访工作相对薄弱。
另外，在城市信访政策分析中，淮安市“阳光信访”是江苏省政务信息化创新发展的优秀成果；河南省义马市信访政策聚焦在信访组织结构、网络信访、信访网上办理、工作规范等方面；浙江省诸暨市信访政策主要集中在访调对接、信访调解、机构整合、咨询投诉等方面；陕西省西安市信访政策主要集中在信访接待、责任查究、信访秩序等方面。
现实靶向：城市社区网络信访的实践考察
为积极推广“互联网+信访”工作模式，实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”的网络信访工作要求，不少城市社区对网络信访进行了尝试与探索。笔者通过对江苏省、浙江省、福建省等地的网络信访实践进行案例分析，并对河南省三门峡市、义马市的信访实践进行实地考察，归纳和总结出城市社区网络信访的实践创新及发展难题。
在我国城市社区网络信访的实践中，2005年，河南省义马市率先开创了“以群众工作统揽信访工作”的义马经验，为基层信访矛盾化解提供了基层实践和成功经验；2007年1月，江苏省淮安市在全国率先推出了网上信访查询系统，即雏形版的“阳光信访综合服务管理系统”；2016年7月1日，浙江省统一政务咨询投诉举报平台正式上线运行，整合了网上信访、领导信箱、网民留言、QQ、微博、微信、短信等渠道，实现网上信访一网通；2018年，西安市高新区管理委员会以“事要解决、群众满意”作为信访工作的出发点和根本点，探索建立与律师合作的新机制，引入第三方（律师）参与信访工作，将信访工作纳入法治化建设轨道。可以看出，我国信访制度在不断完善，随着现代信息技术的高速发展和社会发展信息化趋势加剧，网络信访成为信访工作的新方式与新机制。
同时，我国城市社区网络信访治理存在以下发展难题：一是基层群众对网络信访的认知较低。在网络信访的推行实践中，信访的信息化更多地存在于文件之中，面临流于形式、难以落到实处的困境，社区居民对网络信访的了解程度较低，这一方式仍未被广泛利用。二是城市社区网络信访治理的制度体系尚不健全。网络信访的信息来源十分广泛、琐碎，这就要求收集到信访信息的政府部门之间及时有效地进行资源共享、信息传递。但目前政府机构各个职能部门之间未能实现信息有效共享，信访处理程序较为繁琐，处理流程尚不规范。三是网络信访的保障机制运转不畅。相关信访工作人员缺乏必要的技能培训，专业处理信访信息的技术处于较低水平，网络信访各个信息管理系统网站之间彼此较为独立，没有流畅的合作共享机制，信访信息平台的硬件技术尚不完善。
目标取向：城市社区网络信访的价值场景
在信息技术引发的时代变迁下，网络信访作为我国基层社会治理的创新方式，不断推动着我国基层社会矛盾化解和风险防范实践的变革。基于对我国城市社区网络信访治理实践的考察，未来，网络信访应朝着基层信访服务民主化、网络信访治理精细化、信息系统运行智能化的基本方向发展。沿着这些基本方向和发展目标，可以把网络信访的理念、机制、技术锚定在具体的社区实践中, 在了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的基础上不断推动基层网络信访治理的法治化、专业化、信息化。
第一，基层信访服务民主化。坚持以人民为中心是基层信访工作的主题主线。在基层信访服务民主化建设中，应牢固树立以人民为中心的信访工作发展思想，坚持群众路线，有效识别基层群众的网络信访需求，将人民群众的满意度作为基层信访工作的检验标准，妥善解决好人民群众的信访问题。
第二，网络信访治理精细化。在城市社区网络治理建设过程中，提高信访服务效率、便捷社区民众是网络信访发展的要义。网络信访精细化治理的本质目标在于通过精细化治理模式，推动实现基层信访服务能力跃升，提高信访服务工作的质量，有效化解基层矛盾纠纷，解决人民群众合理诉求。
第三，信息系统运行智能化。网络信访治理的可持续深化，仍需要依托大数据、云计算等技术，推动信访系统的流程优化和功能升级，提升网络信访治理的服务水平和治理能力。
建设转向：城市社区网络信访的优化路径
社区的现实状态为网络信访提供了广阔空间, 不仅在于现代信息技术的探索应用, 更在于治理理念、组织、方式、流程的网络化集成与升级。新时代城市社区网络信访应从“以综治维稳为中心”向“以公共服务供给为重心”转变，实现网络化治理。笔者从网络信访治理的治理结构、治理方式、治理平台三个方面出发，提出以下几点关于城市社区网络信访治理的优化路径的建议。
一是建立“聚焦服务”的城市社区圈层网络信访治理结构。在城市社区网络信访治理的“圈层结构”中，应在地方信访局的引导下，在人民调解委员会的基础上，在社区、街道和市区建立起信访治理委员会，明确各主体的责任，落实任务分包的圈层行动。依据矛盾纠纷频发的领域和事件建立起具体的信访治理任务项目，及时吸纳与信访矛盾问题有关的基本信息，形成信访治理信息数据库，并将确定为信访治理任务的问题具体分配给相应的治理圈层和相关职能部门。
二是形成“责任明晰”的城市社区清单式网络信访治理方式。建立城市社区网络信访治理的权责清单。在清单中，应将信访局、主要政府职能部门有关信访治理的职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办事流程等内容以清单的形式公布于众，编制城市社区网络信访治理清单的工作流程图，明确信访案件处理的责任主体、处理流程，为改善优化信访工作质量提供依据和基础。同时，将城市社区网络信访治理清单中的目标标准化、要求具体化，建立评估指标体系，将其作为信访工作人员综合考核乃至晋升评价的重要依据。
三是构建“一站式”的城市社区智慧网络信访治理平台。将服务信访人板块、信访机关办事板块、被信访机关板块三个入口共置于一个平台上，以信访人板块为核心，对事项办理进行全过程管控，动态记录事务处理过程中变化的全过程，组建统一的政府信访数据管理和服务中心，实现政府间和部门间数据彻底的开放和共享。
保障机制：城市社区网络信访治理的未来实现
信息技术革命对社会发展起着变革性的作用。在信息时代，通过线上信息的交流增加了线下群众生活的便利，提高服务的效率，也能为人们提供更丰富的服务以满足信息时代大背景下多元的服务需求。因此，作为信访制度与互联网技术相结合的社区网络信访，亟需增强网络信访理论、制度、技术保障。
一是意识营造，提高多方主体的关注度及重视程度。在城市社区网络信访治理的推进中，各级政府部门必须更新观念，在阳光信访、网络信访发展理念的基础上，在工作实践中积极探索网络信访的新渠道和新模式，提升政府信访治理水平。同时，充分利用社区党员、社区网格长、社区志愿组织等社会力量，加强对基层社区群体互联网知识的培训，用直观、通俗、体验式的培训方式让社区群众切实体会到网络信访的便捷性；并结合社区讲座、节日活动等途径为社区居民开展网络信访知识宣讲，提升社区群众的信息技术水平和使用智能平台的能力。
二是制度建设，增强基层网络信访工作的规范性。一方面应建立规范化网络信访治理程序，提升工作运转效率，运用统一的数据标准，实现信访信息在每一个环节的规范化流转。另一方面，健全网络信访治理监督追责机制，提高信访问题解决质量。建立起网络信访工作办理的倒逼机制，对网络信访工作限定时间、责任到人；建立起网络信访工作的群众满意度评价机制，通过互联网、手机短信、微信平台等方式，让群众查询、评价，保障群众的知情权和监督权；引入行业内部评估、第三方评估机构，加强对信访工作和服务质量的监督。
三是技术支持，提升基层网络信访服务的有效性。在大数据时代，要打破信息壁垒，全面整合和对接社保、住建、卫生健康、教育、医疗等数据，协调服务资源，实现数据互联共享，方便群众反映诉求、解决问题，发挥网络信息技术在群众工作中的服务功能。同时，注重城市社区中社情民意的收集整理分析，在网上广开言路，征询群众意见，提高网络信访平台自动分类、自动统计、自动排序功能，对信访案件的总量、类别和处理状态等信息进行综合分析，为决策工作提供科学依据。
【本文作者为西北大学公共管理学院（应急管理学院）院长、教授；本文系国家信访局信访理论研究项目“新时代我国城市社区网络信访治理路径实证研究”（项目编号：2019AG0808）阶段性成果；西北大学公共管理学院博士研究生汪静对于本文亦有贡献】
责编：贺胜兰
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