【摘要】社会救助是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是我们党全心全意为人民服务这一根本宗旨的集中体现。按照保基本、兜底线、救急难、可持续的总体思路增强民生兜底保障功能，需要从加快社会救助制度法治化建设、扩大社会救助覆盖范围、健全专项社会救助、促进社会力量参与、深化“放管服”改革等诸多方面着手，综合施策。
【关键词】社会救助 民生保障 社会工作 “放管服”改革
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
我国社会救助制度的进展与问题
现代社会救助制度改革发端于1993年。1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，全国城镇地区全部建立最低生活保障制度。2002年7月，城市低保实现应保尽保。2007年，国家建立农村最低生活保障制度，表明城乡居民最低生活保障制度全面实施。同时，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助项目逐步建立。2014年，国务院发布了《关于全面建立临时救助制度的通知》，要求确保2014年底前全面实施临时救助制度；同年，还颁布了《社会救助暂行办法》。
到2019年底，我国城乡低保对象规模分别为860.9万人和3455.4万人，分别占城乡人口的1.02％和6.26％。城乡平均低保标准分别为7488元/人·年和5335.5元/人·年，分别占城乡家庭人均可支配收入的17.68％和33.30％。城乡低保资金支出合计1646.7亿元，占政府财政支出的6.89％，有效保障了基本民生。需要指出的是，社会救助制度在取得明显成效的同时，仍然存在发展不平衡不充分的问题。
一是社会救助实际覆盖有限且服务供给不足。救助群体和救助内容的“应保尽保”与困难群众的基本生活切实相关。尽管目前我国的社会救助体系涵盖医疗、教育、住房、就业等多个方面，但救助范围仍未囊括所有群体，如流动人口。流动人口救助工作在实际执行中遭遇较大阻碍，一方面，人口跨区域流动给实际审核工作带来很大困难；另一方面，流动人口救助属于流出地管辖还是流入地管辖、流动人口应当是独立个人救助模式还是与其家庭成员形成家庭救助模式仍未形成统一的观点。同时，我国社会救助采取以政府为主导、鼓励社会力量参与的模式，救助形式主要是现金救助。然而，困难群众的生活需求并非单靠现金救助就可以解决，老年困难群体的日常照料和精神慰藉等都是需要纳入救助的方面。救助服务供给之所以未能完全匹配困难群众的切实需求，一方面可能是由于现金救助在实施中更加直接有效，而提供服务需要投入更多的人力、物力和财力；另一方面可能是由于社会力量参与不足。
二是社会救助城乡和区域发展不均衡。均衡发展是体现社会救助制度公平与效率的重要尺度。历史原因导致的城乡二元结构成为阻碍社会救助城乡一体化发展的桎梏。城乡发展的不均衡不仅体现在资金投入方面，更体现在群体需求方面。城乡统一的救助标准如何能够同时满足城市居民与农村居民的切实需求，是社会救助城乡一体化的难点。区域发展不均衡主要表现在西部与东部、贫困地区与非贫困地区之间。导致区域发展不均衡的原因较多，既有无法改变的区域地理因素，也有制度干预等政策因素，还有经济发展不均衡等经济因素。从制度安排来看，社会救助承接扶贫工作，需要重点考量区域发展过程中的公平与效率问题。
三是社会救助法律制度建设较为缓慢。社会救助立法是引导救助制度未来走向的重要保障。当前，社会救助以《社会救助暂行办法》《城市居民最低生活保障条例》《农村五保供养工作条例》《自然灾害救助条例》等作为主要指导依据，但无专门的社会救助法律。作为国家重要的制度体系，社会救助理应由法律予以规范和保障。然而，社会救助立法道路存在诸多坎坷：一方面，社会救助体系在发展过程中缺乏完备的顶层设计，因而难以用同一法律或法律体系将各个分散的救助项目进行整合；另一方面，我国目前参与社会救助的行政部门和单位的整合力度不够，社会救助立法的客观条件未能完全满足。
四是社会救助管理体系碎片化。一体化管理是确保救助制度有效实施的重要前提。长期以来，社会救助存在明显的制度分割，直到2014年《社会救助暂行办法》实施，各地区才逐渐形成以民政部门牵头的社会救助协调机制，“多龙治水”的工作格局才得以改变。然而，政策与资源的分割并非协调机制能够解决，这一方面是因为社会救助涉及内容繁多，需要多个部门分工协作、联合完成，目前参与社会救助的各个部门有着截然不同的管理制度与范围，即使民政部门牵头也存在衔接和协调不合理的情况；另一方面是因为医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等救助项目之间未能有效衔接，不同项目之间差距较大——部分项目起步较早、配套较为完善，部分项目形成较晚、发展滞后。
五是中央与地方救助事务权责不明且地方权限较弱。权责分明和权责匹配是保证各项救助工作有效落实的重要依托。然而，在事权分配上，中央和地方的界限不够清晰，即未能明确规定中央政府和地方政府各自承担的救助内容以及共同承担的救助内容；在财权分配上，社会救助的财力主要集中在中央，地方财力相对有限。此外，基层救助部门也缺乏必要的权限。在社会救助试点改革工作之前，社会救助审批工作的权限并非在街道或村委，街道或村委需要将具体材料上报至上级相关部门。这一做法的优点在于能够规避基层工作者“选人唯亲”，但缺点是增加审批流程、审批时长，影响救助项目的实际效率和效益。
新时代社会救助高质量发展的内涵
2020年是脱贫攻坚战的决胜之年，也是全面建成小康社会的收官之年。站在历史新起点上，民生保障要继续将困难群众的民生底线兜住兜牢，努力为人民谋福利。为此，社会救助既要确保各项工作有效落实，切实保障困难群众的基本生活；也要继续把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，在发展中补齐民生短板，促进社会公平正义。2020年8月，中共中央和国务院印发《关于改革完善社会救助制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》对构建社会救助新格局作出重大部署，对站在历史新起点“解民忧、谋民利”的社会救助高质量发展作出重要回应，对新时代凸显以人民为中心的社会救助体制作出重点说明。
第一，明确设置社会救助制度的近远期改革目标。《意见》立足当下、着眼未来，分阶段设置近期和远期改革目标。近期目标聚焦现行社会救助体系的完善，即用2年左右时间健全社会救助的分层分类和城乡统筹，进一步完善社会救助相关法律制度，提升体制机制运行效率，完善服务管理和便民惠民措施，筑牢和发挥兜底保障功能，切实保障城乡困难群众都能得到及时救助。远期目标聚焦中国特色现代社会救助制度的建立，即到2035年实现符合社会主义现代化宏伟目标要求的社会救助事业高质量发展，让改革发展成果更多、更公平惠及困难群众，密实织牢民生兜底保障安全网。
第二，构建综合救助格局，打造多层次分类救助制度体系。《意见》要求加快构建政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局，建立健全以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，以社会力量参与为补充的多层次分类救助制度体系，实现精准救助、高效救助、温暖救助和智慧救助。与现有救助体系不同，《意见》根据困难群众的困难程度和致困原因将社会救助划分为三个层次：绝对贫困人口、相对贫困人口以及其他困难群众。不同类型的困难群众将给予不同类型和不同标准的救助：绝对贫困侧重兜底生活保障，相对贫困聚焦发展能力培育，其他困难群众则主要给予急难社会救助。
第三，深化社会救助“放管服”改革，提高地方审批权限，加快审批效率。《意见》提出县级民政部门要开通社会救助服务热线，并逐步实现全国统一。全面推行“一门受理、协同办理”的审批形式，根据申请人的困难情况、致困原因等综合评估救助需求；提出综合实施社会救助措施的意见，并按照职责分工及时办理或转请县级相关职能部门办理。同时，《意见》鼓励有条件的地方异地受理基本生活救助申请，优化审核确认程序，加快服务管理转型升级，充分利用现代信息技术提高社会救助的审批效率。
第四，发展服务类社会救助，强化急难社会救助兜底保障功能。《意见》提出要创新社会救助方式，强调在提供物质救助的同时，积极发展服务类社会救助，形成“物质+服务”的救助方式。另外，要畅通急难社会救助申请和急难情况及时报告、主动发现渠道，建立健全快速响应、个案会商的“救急难”工作机制。《意见》指出要建立公共卫生等突发公共事件困难群众基本生活紧急救助机制，明确应急期社会救助政策措施和紧急救助程序，及时将因突发公共事件陷入困境的人员纳入救助范围等。
第五，强化社会救助政策落实的保障措施。《意见》提出要形成党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制，将社会救助政策落实情况纳入各地各部门的工作绩效评价，进一步明确民政部门牵头统筹职责、财政部门资金保障职责以及其他相关部门的专项救助职责。
综合施策，推动社会救助高质量发展
一是进一步细化政策，加快社会救助制度法治化建设，完善社会救助民生保障的综合功能。通过法律制度进一步明确社会救助工作中的国家责任，统筹协调国家责任和社会参与的关系。诚然，社会救助立法是一个复杂的过程，既要保证已经实行制度的有效性，又要解决正在实行制度存在的问题和短板。社会救助制度涉及的政府部门较多，立法过程也需各部门的多视角观点以及协同讨论。
二是进一步扩大社会救助困难群体的覆盖范围，动态调整困难群体“菜篮子”等必需品清单。在现有社会救助基础上，需进一步完善低保、特困和低收入家庭认定工作，精准甄别救助对象并给予其专项救助。《意见》指出，将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁，对不符合低保条件的低收入家庭中的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员，采取必要措施保障其基本生活，扩大制度可保障人群的范围。因此，建议综合考虑居民人均消费支出或人均可支配收入等因素，结合财力状况，合理制定低保标准和特困人员供养标准，建立动态调整机制；尽可能提高救助标准的统筹层次，各省、市、区制定相对统一的区域（本行政区域）救助标准或最低指导标准；增加社会救助对象动态核查机制，对特困人员、短期内经济状况变化不大的低保家庭每年核查一次，对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的低保家庭每半年核查一次，通过动态的救助标准调整和救助人员调整来切实保证救助对象的基本生活。
三是进一步健全专项社会救助，多角度、全方位兜底保障困难家庭的基本生活。健全医疗救助制度，在突发疫情等紧急情况时，确保医疗机构先救治、后收费；健全重大疫情医疗救治医保支付政策，确保不因费用问题影响贫困患者就医；加强医疗救助与其他医疗保障制度、社会救助制度的衔接，发挥制度合力，减轻困难群众就医就诊的后顾之忧。健全教育救助制度，根据不同教育阶段的实际需求，采取减免相关费用、发放助学金、安排勤工助学岗位、送教上门等方式，给予低保、特困等家庭学生相应的教育救助。健全住房救助制度，对有住房困难且符合条件的低保家庭、分散供养的特困人员等实施住房救助，在城镇优先实施公租房保障，在农村优先实施危房改造，保障低收入家庭住房安全。健全就业救助制度，为社会救助对象优先提供公共就业服务，按规定落实税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、公益性岗位补贴等政策，确保零就业家庭实现动态“清零”。健全受灾人员救助制度，统筹做好应急救助、过渡期生活救助、旱灾临时生活困难救助、冬春临时生活困难救助和因灾倒损民房恢复重建等工作。发展其他救助帮扶，开展司法救助，帮助受到侵害但无法获得有效赔偿的生活困难当事人摆脱生活困境，为涉刑事案件家庭提供救助帮扶、心理疏导、关系调适等服务。
四是进一步鼓励社会力量参与，逐步形成“物质+服务”的救助方式，满足困难群体的生活服务需求。发展慈善事业，通过给予参与社会救助的慈善组织税收优惠、费用减免等方式鼓励其加入社会救助工作；加强对慈善组织和互联网公开募捐信息平台的监管，防止诈捐骗捐，切实保护公众权益。引导社会工作专业力量参与社会救助，鼓励以社会救助为主的服务机构按一定比例设置社会工作专业岗位，通过购买服务等鼓励社会工作服务机构加入社会救助工作，如参与家庭经济状况调查评估、建档访视、需求分析等工作。促进社会救助领域的志愿服务发展，积极发挥志愿服务在汇聚社会资源、帮扶困难群众、保护弱势群体、传递社会关爱等方面的作用。推进政府购买社会救助服务，以政府购买鼓励社会力量和市场主体参与社会救助，扩大社会救助的救助范围和服务供给。
五是进一步深化“放管服”改革，协同现代信息技术，缩短审批流程，打破困难群众申请障碍。建立、完善主动发现机制，将走访、发现需要救助的困难群众列为村（社区）组织的重要工作内容。县级民政部门开通“12349”社会救助服务热线，逐步实现全国联通。全面推行“一门受理、协同办理”，乡镇（街道）经办机构统一受理社会救助申请，根据申请人的困难情况、致困原因，统筹考虑家庭人口结构、健康状况、劳动能力和劳动条件、刚性支出等因素，综合评估救助需求，提出综合实施社会救助措施的意见，并按照职责分工及时办理或转请县级相关职能部门办理。优化审核程序，鼓励有条件地区将审批权下放至乡镇（街道），县级部门加强监督指导，健全社会救助家庭经济状况核对机制。加快服务管理转型升级，加强社会救助信息化，推进互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术在社会救助领域的运用，推动社会救助服务向移动端延伸，实现救助事项“掌上办”“指尖办”。
六是进一步探索形成“政策—服务—能力”三位一体的内生动力干预模式，确保为困难群体赋能增能。社会救助涉及领域复杂，如教育、医疗、住房、临时突发事件、累积债务等。因此，确保救助对象基本生活的长效机制必须具备防范长期和短期收入风险的功能。群体复杂性要求干预方案必须多元综融，即通过运用社会工作专业方法，从政策引导、服务提供、能力提升三个维度，形成“政策—服务—能力”三位一体的内生动力干预模式，探索提升社会救助群体内生动力的中国经验和中国方案，促进救助对象发挥潜能、融入社会。
（作者为华东师范大学社会发展学院副院长，社会工作系和人口研究所教授、博导；华东师范大学社会工作系博士研究生王娟对本文亦有贡献）
【注：本文系2021年度上海市教育委员会科研创新计划“完善解决城市相对贫困的社会政策研究”阶段性成果】
【参考文献】
①林闽钢：《论社会救助多主体责任的定位、关系及实现》，《社会科学研究》，2020年第3期。
②杨立雄：《“一揽子”打包，还是单项分类推进？——社会救助立法的路径选择》，《社会保障评论》，2020年第2期。
③关信平：《当前我国反贫困进程及社会救助制度的发展议题》，《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2019年第5期。
责编/孙渴 美编/王梦雅
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