全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础同样在农村。党的十九届五中全会提出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，实施乡村建设行动。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，形成乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序的良好局面，对加快推动乡村治理体系和治理能力基本实现现代化、推动乡村经济社会高质量发展具有重要意义。
近年来，河南省周口市淮阳区坚持和加强党对城乡社会治理各项工作的全面领导，通过纪委监委牵头，公检法协同配合，组织、信访、扶贫、民政等部门积极参与的乡村巡察带动乡村社会协同治理工作模式，有效解决了乡村治理过程中长期存在的突出问题和矛盾，补齐了乡村治理中的弱项和短板，夯实了基层治理根基，推动淮阳区由县域治理向市域治理现代化更高层次迈进，为最终实现城乡融合发展奠定了扎实基础。为深入了解、系统总结淮阳区加强和改进乡村治理的有益探索、成果成效，为处在相同发展阶段、面临相似发展问题的地方解决治理难题提供经验借鉴，人民智库课题组邀请北京大学、清华大学、中共中央党校（国家行政学院）、中国社会科学院、中国人民大学等高校机构知名专家学者，于2021年5月16日至18日赴淮阳区开展实地调研和专题座谈，形成如下报告。
淮阳乡村治理面临的主要现实问题
乡村振兴，治理有效是基础。要想顺利推进乡村振兴战略必须加大对乡村乱象的治理，建立现代化乡村治理新体系。近两年来，淮阳区在脱贫攻坚推进过程中，发现个别行政村存在的治理问题依然比较严重，制约了实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接，这些问题得不到解决就无法夯实全面推进乡村振兴的治理根基。
第一，扶贫领域“微腐败”，影响乡村治理的有效推进。调研中了解到，部分行政村小微腐败频发，一些支农惠农资金、扶贫资金并不能精准到达需要群体，扶贫领域存在原村干部侵占村民危房改造资金、低保资金，利用职务之便虚报冒领征地补偿款，虚报冒领干部工资等违纪行为。这些村干部侵蚀的是百姓的“救命钱”，侵害的是村民最直接的利益，严重剥夺了百姓“获得感”，蚕食政府公信力。
第二，基层组织软弱涣散，领导乡村治理的作用弱化。调研中得知，有村支部20年来很少发展党员，治理和服务能力较弱，存在基层党组织虚化、弱化、边缘化等问题；有的党支部存在派系势力互相争斗，存在不同程度的“家族化”“派系化”现象，如19年换了13任村级负责人。淮阳区历史文化传统厚重，村民中还存在着较浓重的宗法观念。个别行政村存在恶人治村和宗族势力把持基层政权的现象，导致基层组织难以发挥作用，制约权力下沉。
第三，村集体资产管理混乱，削弱了乡村整体经济发展物质基础。农村集体资产是我国农村经济发展的关键，可以提升农村当地的区域经济发展水平，对推进乡村振兴起到了至关重要的作用。调研中了解到，有的村三资管理混乱，甚至集体资产被长期侵占。有村民霸占村室、小学房屋18年，并在村集体用地上私自建房，助长了“集体资源、惠农资金不占白不占”的不良风气。多数群众无法监督参与集体资产管理，一些黑恶势力把持、操控基层政权，群众敢怒不敢言。
第四，黑恶势力称霸乡里，威胁乡村安全发展环境。随着农村家族势力的复兴，一些村民委员会渐渐演变为受到农村黑恶势力家族势力控制的村民委员会，严重影响了农民利益，这与村民自治的初衷是背道而驰的，导致乡村治理的制度失灵。调研中了解到，有涉恶团伙在村长期以殡葬改革为名实施敲诈勒索，有的村存在以原支部书记为首的涉黑团伙长期煽动群众，阻挠征地拆迁和项目建设，涉案金额达2300多万元，严重影响当地经济社会发展和群众满意度。
淮阳以协同治理推动乡村治理现代化的实践探索
近年来，淮阳坚持问题导向，围绕农村群众的“急难愁盼”问题，聚焦乡村治理的重点难点痼疾，以巡察村居为小切口，积极探索巡察村居加集中治理路径，深入推进巡察村居暨农村综合治理工作，不断加强和创新乡村治理，探索出一系列以协同治理推动乡村治理现代化的有效举措。
坚持党的领导，形成纪委牵头、部门联动的协同治理格局
坚持党委对农村综合治理工作的全面领导。构建淮阳区委领导体制。坚持党委对农村综合治理的领导，成立了以区委书记任组长的巡察村居暨综合治理工作领导小组，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用，全面增强党委领导乡村治理的能力，从人力物力财力和领导组织上全方位支持保障，不断推进巡察村居暨综合治理工作向深、向细、向实发展。建强淮阳区村级党组织。针对村级党组织政治性、战斗力、凝聚力不强等问题，淮阳区深入贯彻落实习近平总书记关于“党组织建到哪里，巡视巡察就要跟进到哪里”的重要指示精神，把巡察作为管党治党的“尖刀利剑”和加强基层党建的重要抓手，聚焦村级党组织软弱涣散等问题，坚决撤换软、散、瘫、恶、乱的村级班子，坚决杜绝恶人治村或宗族势力把持基层政权的现象，坚决选拔政治强、作风正、人品端和清白干净、群众认可的贤能进班子，把村级党组织建设得更加坚强有力，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，构建党组织领导的区域统筹、条块协同、共建共享的基层社会治理工作新格局。
形成纪委牵头、部门联动的协同治理格局。纪委监委牵头以破题。针对扶贫领域腐败和作风问题，淮阳坚持把巡察村居作为治理基层“微腐败”的抓手，积极创新巡察村居暨农村综合治理路径，精选巡察人员打造过硬队伍，通过巡察先行对全区村居进行全面体检，在深入走访中突出“五访”发现问题并及时有效解决发生在群众身边的腐败和作风问题，不断提升巡察村居暨综合治理的质量效能。部门协同联动聚合力。农村综合治理是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，关联条条块块，解决的都是“乡级治不了，部门治不好”的难题。为此，淮阳不断加强农村综合治理系统集成协同高效，推动社会治理重心下移、力量下沉、政策下倾，调动各方参与社会治理积极性，整合治理资源力量、创新治理方式方法、形成治理强大合力，初步形成由淮阳区委主导、纪委监委牵头、政法机关组织、民政及审计等多部门共同参与的协同治理格局。
坚持问题导向，切实解决群众反映强烈的“急愁难盼”问题
坚持问题导向，以综合治理方式手段破解乡村治理难题。针对“村霸”黑恶势力把持基层政权、插手村居事务、横行乡里、欺压群众等问题，淮阳始终坚持有什么问题就解决什么问题、什么问题难就重点解决什么问题、什么问题突出就着力攻克什么问题。从淮阳乡村社会所处发展阶段的实际出发，准确把握宏观环境带来的新机遇新挑战、撤县设区和周淮一体化带来的新使命新要求、发展阶段变化带来的新趋势新特征、群众需求变化带来的新向往新期盼，奔着农村群众最紧急、最紧迫的问题去，全面推动农村综合治理工作，加大整治危及群众生命财产安全和乡村发展安全环境的黑恶势力及其“保护伞”，深入整治群众身边腐败现象和不正之风，持续用心用情用力解决好农村群众关心的实际问题，不断增强农村群众获得感、幸福感、安全感。
坚持群众导向，切实解决群众最急最忧最盼的紧迫问题。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，群众路线是我们党的基本路线，问题导向就是群众导向。针对与农村群众利益密切相关的村三资管理混乱、集体资产被长期侵占等问题，淮阳始终坚持人民至上，心怀让人民生活幸福这个“国之大者”，牢记“江山就是人民，人民就是江山”的根本立场，与群众有福同享、有难同当和有盐同咸、无盐同淡，把为民办事、为民造福作为最重要的政绩，把为老百姓做了多少好事实事作为检验政绩的重要标准，想群众之所想、急群众之所急、办群众之所需，精准聚焦农村群众生产生活中最怨最急最盼的“大事小情”，深入推进巡察村居暨农村综合治理工作，切实解决好群众最急最忧最盼的紧迫问题，真正把好事办实、把实事办好、办到百姓心坎上，增强淮阳农村群众在综合治理中看得见、摸得着、能感受的获得感、幸福感、满意度。
坚持巡察破题，用好巡察“利剑”以激活乡村治理“一池春水”
蹚出基层治理新路子。2018年以来，淮阳作为周口市全面启动村居巡察综合治理工作的试点，以巡察村居为抓手，以扶贫领域腐败和作风问题专项治理为切入点，结合扫黑除恶、村级组织建设、信访问题化解等工作，实施巡察村居暨综合治理，以“复合关联”“交叉关联”“立体关联”“双向关联”不断实现农村综合治理自下而上与自上而下的互动、由内向外和由外向内的贯通，逐步蹚出一条“巡察村居先行，案件查办紧跟，综合治理兜底，三不一体推进”的基层治理新路子。一是巡察村居先行，突出巡察“全面体检”作用，通过巡察村居全面排查问题线索。二是案件查办紧跟，巡察发现问题线索及时迅速移交并快速合法有效解决。三是综合治理兜底，对巡察村居中发现的问题严重、线索集中、群众反应强烈的行政村，由区委巡察办提请区委开展综合治理，对重点村综合施策，推动村级政治生态、社会生态明显好转，为实施乡村振兴战略提供坚实保障。
独创“十步工作法”。在推进巡察村居暨农村综合治理的过程中，淮阳独创并初步总结出了“十步工作法”。一是立规矩，强化制度约束，确保开展农村综合治理工作有章可循、有规可依、有序推进。二是细分工，做到职责分明，确保各项任务按期高效完成。三是开“三会”，全程以案促改，用好典型案例。四是广宣传，充分发动群众，确保群众广泛积极参与。五是突出“打”，查处违纪违法，确保打准打狠、打出声威、打出实效。六是严监督，推动作风转变，促进基层党员干部作风持续好转。七是办实事，解决矛盾问题，提升群众的获得感和满意度。八是助扶贫，注重精准提升，促使治理村脱贫攻坚工作质量得到提升。九是强组织，选好贤能班子，着力建立肌体健康的村级组织，夯实党在基层的执政基础。十是建机制，着眼长远长效，推行基层党建及村级事务管理等基本制度。
坚持制度创新，建章立制堵漏洞以推进常态化长效化规范化
建章立制堵漏洞。针对乡村治理工作中发现的小微权力“任性”等问题，淮阳不断完善村级事务管理制度，推行权力清单化、履职程序化、监督科技化、问责常态化“微权四化”廉政体系，让村级班子在“四议两公开，两审一监督”制度框架下履职用权，用制度规范办事流程，用制度管控权力行使，用制度防控工作风险。推行“逢六”村务日制度，即每月农历初六、十六、二十六为全区“村务日”，坚持有事谈事、民主议事、集中办事，解决群众办事难的问题，激发党员群众的广泛参与村级事务的积极性，真正使干部群众从旧观念、旧思维、旧机制中转变出来，使农村干群有信心、有希望、有盼头，提升存在感，增强成就感和获得感。
推行制度保长效。在巡察村居暨综合治理工作过程中，淮阳不断强化市县巡察向村居延伸与基层纪委、村（居）务监督委员会的协作联动，推行“微权四化”“四议两公开、两审一监督”“逢六村务日”等制度，推行“一约四会”“网格化管理”等制度。通过制度的推行与落实，促使淮阳巡察村居暨农村综合治理工作的积极探索、有效举措规范化、常态化、长效化，使之更好地推行下去，更好地为淮阳推动高质量发展、实现高效能治理、创造高品质生活、打造高颜值家园创造良好的政治和社会生态。
成效和启示
截至2021年5月，淮阳区已开展治理68个行政村，完成治理问题村66个，共接待来访群众9300余人次，排查问题线索3429条，查处违纪违法案件807件，刑事拘留265人，行政处罚115人，党政纪处分158人，收缴违纪资金867.16万元，帮助村集体收回资产561.63万元。基本完成了预定的大规模巡察村居工作目标任务。通过系统治理，处理了一批违法乱纪干部、打击了一些涉黑涉恶危害农村基层政权的黑恶势力，对各类违法乱纪问题形成了强烈震慑；监督向基层延伸得到根本贯通，促进了农村事务正常开展；软弱涣散的基层党组织得到根本整治，被治理过的村，都建立或配强了新班子；解决了一些农村多年来悬而未决的问题，提升了群众的满意度。
实践表明，在脱贫攻坚向乡村振兴有序过渡阶段，在县域治理现代化向市域治理现代化发展升级阶段，淮阳区委因地制宜、因时制宜，紧扣当前淮阳基层治理的阶段特点、实际条件、主要矛盾和核心任务，抓住乡村基层治理的薄弱环节，以解决基层治理中的涉农小微权力腐败为“小切口”，通过区委牵头，促进部门协同联动，通过建强组织，推动治理重心下移，开出横向打通部门条块壁垒、纵向打通层级阻隔的“大处方”，大刀阔斧地集中整治了农村民生领域损害群众利益的“大问题”。淮阳实践是坚持问题导向，秉承人民至上，为群众纾困解难，巩固农村基层组织“强度”与“硬度”，提升乡村基层治理“精度”与“温度”的有益探索。
着眼未来，淮阳将面临乡村基层治理从“问题导向”向“需求导向”，从“管理本位”向“服务本位”，从“紧扣治乱”向“促进发展”，从“脱贫攻坚”向“乡村振兴”，从“县域治理现代化”向“市域治理现代化”的阶段性转型发展；乡村基层治理所依托的客观条件、需要解决的主要矛盾也将发生相应转变。我们期待，淮阳立足已有基层治理经验，以创新求索、拼搏开拓的精神，为全面推进乡村振兴和加快推进市域社会治理现代化提前谋篇布局，下好“先手棋”，打好“主动仗”，在新发展阶段谱写出全面推进乡村振兴的淮阳新实践！
【课题组负责人：王祎庆
执笔：人民智库高级研究员 石晶，人民智库研究员王礼鹏、刘明、郭尧】
责编：蔡圣楠
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