摘 要:基层干部是基层治理的主体，长期以来处于 “忙”与“累”之中。这既源于基层工作的特点，也有体制机制方面的原因。将基层干部从“忙”与“累”中解放出来，既要优化基层治理权责体系，强化基层治理力量，提升基层干部的获得感，也要善用数字治理技术，持续破解形式主义。只有给基层干部更有效的激励与关怀，才能提升其担当作为积极性。
关键词:基层干部 忙与累 成因与治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
“工资不高、事情不少”“挣不到钱、升不了职”“权力不大、责任很大” 是不少基层干部的真实写照。作为治理体系的末端，基层干部肩负着繁杂多样的工作，“忙”和“累”成为一种工作常态，以致不少基层干部在身体上劳累不堪，在心理上疲惫无力。基层干部的“忙”与“累”影响了基层干部的身心健康，挫伤了基层干部的积极性，影响了基层治理效果。必须深入探究基层干部“忙”与“累”的成因并寻找相应的治理之策，为基层干部“减负”，才能有效提升基层治理效能，推进基层治理向精细化、科学化、精准化转型。
基层干部“忙”与“累”的成因剖析
基层干部“忙”与“累”有多方面的成因。既有基层事务复杂多变艰巨等特点，又有基层干部数量不足、权责不匹配、胜任能力不足，以及形式主义、官僚主义泛滥和基层干部待遇低等体制机制方面的原因。
基层治理事多人少
基层治理处于国家治理体系的末端，包括乡镇治理、村级治理与城市街居治理三个部分。各类事务繁杂而艰巨，上至脱贫攻坚、疫情防控等党和国家重要的决策部署，下到征地拆迁、综治维稳、宣传教育、环境卫生、环保安监等县级各部门派发的任务及自身的本职工作，更有不时发生的突发应急事件，事无巨细都需要基层干部亲力亲为。但与此形成鲜明对比的是，基层干部的数量严重不足。
基层组织的人事权掌握在县级部门，核定编制的基层干部数量有限，仅够应对基层的基本工作，面对各级党委政府分派下来的任务，就显得力不从心。大多数基层政府只能通过外聘的方式，招收“编外人员”“临时工”等解决问题，但与繁重的基层工作相比，外聘依旧是杯水车薪。与此同时，在基层青年干部中，还普遍存在借调、临时抽调等非正常流动现象，年轻干部经常被借调到上级党委政府部门工作，进一步加剧了基层干部数量的紧缺。数量有限的基层干部在正常的工作时间内难以完成的工作任务，只能通过增加工作时间，采用“白加黑”“五加二”“24小时待命”等方式完成工作，结果必然是“忙”与“累”。
基层干部权责不清
基层干部处于治理结构的最末梢，掌握的权力有限。首先是财权与事权不对等。财政是政府履行职能的经济保障，乡镇基层财政拮据，大多依赖县级的财政拨款，面对逐渐增多的行政事务，钱少事多人手不足，即便通过增加负债的方式弥补人手短缺，财政缺口依然影响了人员配备。其次是独立的执法权力有限。上级部门掌握法律法规赋予的监管权、监督权、执法权与处罚权，但主动履行法律赋予的权力、实施相应的法律行为时有懈怠现象，以人手不足、事务繁杂为借口，要求基层特别是乡镇履行这些权力。这不仅增加了基层党委政府的工作量，而且加大了工作难度。因为基层党委政府缺乏必要的执法权限，基层干部在综治维稳等行动中，面对一些群众的违法行为，只能以做思想工作为主。
与有限的权力相比，基层干部的责任却很大，科层制的层层压力通过“军令状”“责任状”“一票否决制”等方式最终传导到基层。再加上容错纠错机制不够健全，一旦出现问题，作为具体工作责任人的基层干部，就得无条件承担超额责任。权责不一带来的巨大工作压力使得基层干部在工作中如履薄冰，战战兢兢，不得不采取诸如增加劳动、重复劳动的方式规避责任，不仅身“累”，心更“累”。
治理能力不匹配
基层工作直面群众和社会，问题复杂多变，需要基层干部具备较高的能力和素养。但是基层干部治理能力胜任不足，导致工作效率较低，只能用增加劳动时间的方式完成工作。这既源于基层干部自身，如文化水平不高、理论水平不足、认识不到位等，也源于基层干部“身兼多职”，担负多个不同领域的工作，而一些工作具有很强的专业性，基层干部对此难以应对。此外，基层干部还存在结构性的缺陷，主要表现为年轻干部流失严重，干部队伍日渐老龄化。
待遇和付出不对等
繁重的工作让基层干部感到身“累”，与基层干部高强度、高难度的工作明显不对等的待遇水平，让基层干部感到心“累”。这不仅会挫伤基层干部的积极性，也会动摇基层干部长期在基层工作的决心，让基层难以留住人才。在绝大多数地区，基层干部的收入普遍偏低，与县一级、市一级公务员的收入也有明显差距。加上晋升空间较小，上升渠道狭窄，存在明显的晋升“天花板”。更重要的是，大多数基层工作条件较为艰苦，许多乡镇远离城市、县城，在这些地区工作、生活的非本地基层干部容易出现心理问题，加剧干部的劳累感。更进一步说，基层干部直面群众，社会敏感度高，但由于信息不对称、工作不到位，广大群众和社会舆论对基层干部的误解时有发生，群众和舆论的不理解，在影响干群关系的同时也会寒了基层干部的心。
形式主义的危害
形式主义一直是困扰基层干部的大问题，许多“无谓的事务”束缚了基层干部的手脚，挤占了基层干部的时间和精力。以会议落实会议，以文件落实文件，以表格落实工作的现象仍然突出，基层干部大量的时间都被耗费在开会、重复填表之中。有的形式主义还存在于督查、检查、考核之中。基层干部除了要完成具体的工作，还要将大量的时间和精力空耗在一轮又一轮的“留痕迹”“攒材料”“填表格”“迎检查”上，导致基层干部真正用于基层治理和公共服务的时间和精力被大幅削减。
针对形式主义，中央发起了“基层减负年”等专项整治行动，破除了一些形式主义的羁绊，但其弊病仍未根除，一些形式主义还演变出新花样。近年来移动设备和互联网等新技术被应用到基层工作之中，其本意是提高基层工作的效率，但是在工作中逐渐演化为“指尖上的形式主义”。基层干部被淹没在数量庞大而功能重复的工作群、微信群、网络学习平台、网络党建平台之中，徒增大量的负担。
将基层干部从“忙”与“累”中解放出来
基层干部的过“忙”与劳“累”，会挫伤基层干部工作的主动性、积极性和创造性，让基层干部逐渐“工具化”“不作为”，造成基层干部的大量流失，削弱基层治理力量，动摇党治国理政的根基。基层强则国家强，基层安则天下安，只有对广大基层干部充分理解、充分信任，格外关心、格外爱护，才能让基层干部辛苦不觉苦、身累心不累。
优化基层治理权责体系
基层治理的权责边界不明，导致基层干部超额承担了许多职责范围外的责任，造成基层干部又“忙”又“累”。改革和优化基层治理权责体系，既要在制度上明确基层治理权责边界，保障基层干部在职权范围内行政的权力，更要优化上下级政府的关系，明确上级政府和基层政府指导与被指导的关系。上级政府部门不能将自身本职工作派交给基层政府，更不能将责任推给基层干部。
构建权责一致的上下级政府关系，通过提高政策的灵活性，科学合理分配任务，畅通双向沟通交流渠道，建立双向评价机制等方式，调动基层干部的工作积极性。对基层干部的问责要坚持“权责对等、客观公正、宽严相济”的原则，严格按党政问责制度办事，不能将问责泛化。要慎用“一票否决”制度，完善好、用好干部容错纠错机制，推动基层干部尽职免责，维护基层干部正当权益。
强化基层治理力量
针对基层治理力量不足的问题，要推动人员和资源向基层下沉，提升基层治理能力。许多地区已经开始探索多种形式的“减县补乡”行动，通过缩减县级各个职能部门编制的方式扩充乡镇政府编制和人员。以河南省为例，2019年5月，河南省出台的《关于进一步深化乡镇和街道机构改革的意见》，鼓励从上往下跨层级调剂行政和事业编制，推动编制资源向基层倾斜。截至2020年7月共向乡镇下沉编制3万余人，每个乡镇和街道增加人员编制约15人，有效夯实了基层力量。
与此同时，必须建立常态化的选派抽调机制，从上级党政机关、企事业单位等抽调青年干部下沉基层、支援基层，让青年干部在基层学到本领，做出贡献。在资源下沉的同时还应做好相应的配套工作，确保基层能够接得住、管得好。此外，还要通过专题授课、座谈交流的方式让基层干部进行系统的理论学习、专业知识学习和技能培训，夯实基层干部应对复杂环境的治理胜任能力。
提升基层干部的获得感
基层任务繁重在一定程度上是无法避免的，全方位增强基层干部的荣誉感、归属感和获得感，让基层干部的获得和他们的付出相匹配，有助于减轻他们心理上的劳累感。
一要提升基层干部的收入和待遇，落实保障基层干部工资薪酬、津贴补贴、年假休假等基本待遇和福利，逐步提高基层干部的绩效奖金，解决基层干部的后顾之忧。二要畅通和拓宽基层干部的晋升渠道，坚持职务与职级并行，优化干部选拔晋升机制，优先从具有一定年限乡镇基层工作经历的优秀干部中选拔县级领导干部，破除基层干部晋升的“天花板”，让基层干部有盼头、有奔头。三要加强对基层干部的精神激励，通过树典型、表先进等方式，积极表达对扎根基层默默奉献、有实干实绩的基层干部的认可，增强他们干事创业的使命感和荣誉感。四要加强对基层干部的关心关爱，做好对基层干部的心理疏导和干预，强化对基层干部的人文关怀工作，建立和完善基层干部强制休整机制，防止基层干部过度劳动，保障基层干部身心健康。五要营造良好的社会舆论氛围，通过广播电视、报纸刊物、互联网、微信公众号等媒体，广泛宣传优秀基层干部的先进事迹，坚决遏制对基层干部群体“污名化”的行为，维护基层干部群体名誉，增进群众对干部的理解，提升基层干部的归属感。
善用数字治理技术
互联网、大数据、云计算、人工智能、物联网等现代科技手段，改变和革新了社会治理机制，为基层干部从一些繁杂、机械、重复的劳动中解放出来提供了契机。既要发挥数字治理优势，做好数据共享工作，免去基层干部“重复收集”“反复填表”“多头上报”之苦，也要提升基层干部应用新技术的能力，让基层干部善于运用各种现代信息技术手段和工具提升工作效率。
但是，必须正确把握数字治理的方向，明确数字治理是基层工作的辅助工具，是基层治理提质增效的技术支撑。在基层治理中不能过度数字技术化，不能简单的用线上平台、技术手段代替和基层群众的沟通交流和实地调研。要防止数字治理和技术工具的应用演化为各种新型形式主义，加重基层干部负担。要充分发挥多元主体的力量，完善好基层民主协商制度，动员人民群众依法有序地参与基层公共事务管理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，鼓励支持和引导公益组织、志愿组织等各类社会组织参与基层治理和公共服务，构建基层治理新格局。
持续解决形式主义问题
2019年中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》以来，困扰基层的形式主义和官僚主义问题得到了一定程度的缓解。但形式主义和官僚主义如三尺之冰，非一日之寒，整治基层治理中的形式主义必须坚持思想作风建设、专项整治行动和长效监督机制相结合，久久为功，持续发力。
为此，可以借助党史学习教育，深入开展党的优良传统和作风教育，大力弘扬反对形式主义、官僚主义的优良传统，引导干部树立正确的政绩观，营造求真求实的工作作风。可以通过驰而不息的整治行动，对困扰基层干部的文山会海、考核检查以及“指尖上的形式主义”等突出问题，开展持续不断的整治，并建章立制巩固整治效果，持之以恒地与形式主义作斗争，防止新老形式主义卷土重来。在此基础上，重视对形式主义、官僚主义深层次源头性问题的研究，建立健全长效监督机制，发挥纪检监察部门巡视巡查的监督作用，畅通基层干部向上沟通渠道，强化引导群众监督社会监督，多措并举实现对形式主义和官僚主义的有效治理。
【本文作者为厦门大学公共事务学院教授；厦门大学公共事务学院博士研究生石术对本文亦有贡献】
参考文献
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责编：程静静
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