提出“城乡”界定问题，完全归因于笔者对我国城乡发展实践的观察。在农村调研中常常能碰到一种情形，调研所在地的官员推荐的有些参观点其实不是乡村，而是城市功能区，甚至就是一个小城市。有的地方向调研者提供的支农项目，仔细辨别之下，也可发现它们其实是城市建设项目。城市当然要发展，笔者甚至认为乡村振兴大业需要通过城乡一体化发展来完成。但是，城乡建设的实际操作需要精准，干了什么说了什么，不可眉毛胡子一把抓。
推进城市化、大力振兴乡村，都不错，但如果真正到实际工作层面，就会发现不同的人所讲的城市与乡村可能不是一码事。在目前的一般性政策文件中，讲农村工作领域时，还是把县城以下的区域以及城市行政区内的区辖镇村看作乡村。概括说，我们的城乡界定主要用来适应行政管理需要，与实际人口布局观察的需要不匹配，没有形成一套稳定的区划规则来按照实际人口布局变化不断调整市镇设置。目前流行的关于城市化率、农民收入等指标在一定程度上并不能准确反映国民经济结构。
城乡界定方面的问题会对国民经济管理产生误导。首先，城乡界定不科学不利于形成精准政策指向。宽泛的乡村概念夸大了国家对乡村的投入，难以避免农业投入的“非农化”倾向。例如，国家财政的农林水支出项下的农村综合改革支出就是一项易于偏离农业支持的投入。其次，城乡界定不合理也不利于引导社会资本合理流动。有的民间投资项目名义上投到了农村，发展所谓兴农产业，得到了政府支持，但长期看与农业现代化无关，还因为失去了非农投资的聚集效应，形成了低效率投资。最后，城乡界定的含糊同样不利于引导人口合理流动。中国的城市化率总体上还不高，现有不少建制镇有必要，也有可能发展成为小城市，使中国大约在“胡焕庸线”沿线及以东的广大区域上，平均约每300平方公里出现一座小城市。小城市要真正按照城市的标准来建设，使其成为服务农业产业链现代化的基地与特色产业发展的基地。但是，目前的建制镇角色定位比较尴尬，对各种要素的吸引力不强，亟须正名。
往更深层次看，我们经常习惯于一种“差不多”的管理思维，对城乡界定清楚与否的问题不大在意。而经济发达国家对于城乡的严格界定比较重视。美国有四个联邦机构从自己的工作需要出发，对城市与乡村采用了多个不同的界定准则。因为界定的原则十分明确，所以不仅不会引起混乱，反而使统计观察结论可以相互参照，有利于对城乡发展趋势作出更好判断。
今年，欧盟、联合国粮农组织、联合国人居署、国际劳工组织、经济合作与发展组织以及世界银行等六大国际机构在历时五年商讨研究的基础上，形成了一个关于城乡界定的研究报告（城市化水平判定——国际比较中定义城市、市镇和农村的方法手册）。这个向世界各国提出的具有实操性的统计改革手册，提出的界定城乡的方法，是将目标区域按每一平方公里面积划分为连续的单元，根据每个单元的人口密度、人口规模以及每个单元与相邻单元的连续情形来划定城乡。这个方案实际上把人口分布聚落划分为3个类别，分别是城市、市镇及人口半稠密区与乡村。方案对3个类别的具体认定原则是：
城市：在连续的若干单元中，每个单元的人口密度大于等于1500人，居民点相互连接，人口总量超过5万人，且至少一半人口处于地理上完全连续的中心区。按这个定义，设想一个松散型、类似美国的最小城市情形：3平方公里居住2.5万人构成核心区，其余2.5万人住在与中心区域相毗邻的约16平方公里的区域里，且每平方公里人口密度都大于1500人。当然还可以设想一个紧凑型最小城市的情形，如荷兰的小城市。
市镇及人口半稠密区：在连续的若干单元中，排除城市群中的市中心区域，每个单元的人口密度大于300人，人口总量大于5000人，居民点有分隔，且中心区域的人口不超过半数。
乡村：去除以上区域后，目标区域的其他部分都是乡村。
手册中提及的城乡界定不是简单地只划分城市与乡村，而是在二者之间加上了一个“市镇及人口半稠密区”，从这一点看，它也比较符合中国国情。可以考虑作为我国人口布局统计方法改革的一个思路。
为促进我国城乡协调发展，在城乡界定方法改革的基础上，也需要其他配套改革，其中包括行政区划改革、城乡社会治理一体化改革等。在大的改革之前，首先可以考虑合并一些人口小县，并根据试点经验，使符合条件的建制镇名正言顺地变为行政级别最低的建制市。希望这方面的改革，有助于我国国民经济管理体系向科学化、市场化和国际化方向发展。
（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）
