随着数字技术的快速发展和深化应用，数字化转型正从经济领域向社会治理、政府治理领域全方位迈进，利用数字技术提升政府治理能力、促进地区经济社会全方位数字化转型，已成为世界主要地区顺应数字时代发展潮流、提升城市竞争力的战略选择。习近平总书记在视察杭州城市大脑运营指挥中心时指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。“十四五”规划纲要首次将数字化发展单独成篇，提出“构建城市数据资源体系，推进城市数据大脑建设”。
城市数据大脑是地区数字化转型的重要抓手
城市数据大脑是综合运用大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术，以数据、算力、算法为基础支撑，实现城市治理体系和治理能力现代化的现代城市数字基础设施。一方面，城市数据大脑建设有利于使新技术、新业态、新模式与城市规划建设管理服务深度融合，提升城市精细化、科学化管理服务水平，推动城市高质量发展。另一方面，城市数据大脑作为政府治理者的全新工具，通过政府与社会数据融合和资源整合，有利于提升政府全局化、体系化数据分析决策与调度能力，为有效处理复杂社会问题提供了新的手段。
多地以城市数据大脑为抓手推进政府全面数字化转型。近年来，城市数据大脑项目呈现出高速增长态势。截至2020年10月底，全国共有129个项目以“城市大脑”为名进行招标，平均中标金额约为5500万元，成为当前新型智慧城市的建设热点。例如，浙江省有17个市县已启动建设城市大脑，建设普及率居全国第一。浙江省在推进数字化改革中提出，将依托城市大脑，打造一批跨部门多业务协同应用，为社会空间所有人提供全链条、全周期的多样、均等、便捷的社会服务，为社会治理者提供系统、及时、高效的管理支撑。上海市提出搭建“轻量化、集中化、共享化”的城市智能中枢，围绕数据协同、技术协同、业务协同，汇聚政务服务、城市运行感知、市场与社会主体等多源异构数据，制定统一的数据标准、接口规范、调用规则，实现跨部门、跨行业的系统平台数据对接。
“六力”协同推进城市数据大脑建设
城市数据大脑是一个复杂巨系统，建设运营涉及政府、企业、公众等多个角色，亟待建立政府引导、市场主导、公众参与的多主体协同建设运营的生态体系。从政府角度看，要在加强统筹协调、夯实基础能力、有序开放数据、明确场景应用实效、搭建平台营造生态、完善规范制度等六个方面，形成“六力”协同推进格局。
一是强化统筹明晰权责，形成政府多部门协同“合力”。政府建立健全支持城市数据大脑发展的组织保障，例如成立领导小组、探索建立“首席数据官”和联席会议制度等，破除跨部门业务协同壁垒，推动各级各部门主动对接，形成横向纵向全贯通、全协同的城市数字大脑联动体系。如杭州市成立城市大脑建设领导小组，由市委书记挂帅，6位市领导担任副组长，各区县（市）和各部门主要领导均为领导小组成员，强化高位统筹推进合力；同时，以项目为单元，建立政府各部门抽调的工作专班，统一集中办公，夯实权责明晰的推进执行力。上海成立城市运行综合管理中心，作为政府管理城市运行的职能部门，持续深化联席会商机制，对于需要多部门共同处置的事件，建立共同的规则和秩序，明确责任主体、规范处置流程。
二是提炼共性夯实底座，提升技术和业务支撑“能力”。政府应重点发挥城市数据大脑作为城市新基建的核心引领作用，强化城市数据大脑的枢纽性、基础性赋能能力，夯实完善城市数据大脑关键共性技术、应用开发组件等共性支撑平台，通过构建模块化工具化能力，灵活高效地为上层应用系统提供大数据、物联网感知、城市信息模型等技术服务，以及信用、身份认证、底图服务、非税支付、电子证照等应用服务，全面赋能上层应用，成为城市政务IT服务统建统管资源池、城市级数字底图与底座主导方。
三是有序开放数据资源，充分释放数据要素“生产力”。近年来伴随政府大力推进“互联网+政务服务”改革、政务数据交换共享、政府大数据中心建设等工作，为城市数据大脑建设累积了数量庞大、价值较高的数据资源。政府应完善数据分级分类利用规则，明确特殊数据权限管理，建立“政企合作、管运分离、授权经营”的政府数据运营管理模式与机制，推进政府数据运营定向授权、企业对数据合规运营，探索政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用，支持企业建立产品运营收益与数据运营收益并重的商业模式，推动政企协同深化共赢空间。例如，成都市率先出台政府数据授权运营的管理办法、组建国资载体和运营服务平台，对政府授权数据运营服务在源头监管，形成多方参与、积极创新的城市良性数据生态。
四是明确综合场景牵引，确保城市数据大脑应用“效力”。城市数据大脑不应只做静态数据抽取呈现、不宜只重视基础IT能力投入而忽视业务场景驱动、不要与行业信息系统平台功能交织重复。地方政府要从本地区实际情况出发，以跨领域综合协同业务与典型应用场景为牵引、以跨部门实时数据综合分析为抓手、以业务数据提升管理决策效能为核心，着力设计并优化城市跨部门应用流程与场景，以更高视角、更全数据、更综合服务，强化跨部门跨领域业务调度与决策能力，例如疫情防控大数据、应急联动指挥等，实现城市数据大脑“屏前好看，幕后管用，平战结合，高效赋能”的效用目标。
五是搭建平台创造生态，激发市场主体“活力”。当前城市数据大脑正从大规模建设阶段向多领域运营转变，基于城市数据大脑的整体性运营将极大提升城市竞争力。政府可指导并授权企业建立城市数据大脑平台公司，有针对性地提供设施运维、内容服务、产品运营、数据分析等增值服务和专业化运营、孵化、投融资服务。政府应着力打造平等竞争的市场环境、安商亲商的社会环境，以平台公司为桥梁枢纽，对各类投资主体一律同等对待，支持社会主体参与基于城市数据大脑的共享出行、智慧社区、智慧停车等盈利能力强的大脑场景建设，与各类数字技术企业共同构建新型智慧城市合作生态圈，带动当地数字经济发展。
六是明晰规范制度，锻造城市数据大脑依规有序发展“内力”。有条件的地方政府，要结合城市数字化发展转型要求，探索建立结构合理、体系完善、协调配套、具有区域特色的城市数据大脑标准与管理规范体系，涵盖数据资源、安全保障、项目管理、数据开放等方面，为城市数据大脑依规发展提供指引。例如，杭州市作为城市大脑建设先行者，发布《城市大脑建设管理规范》《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》等标准规范和法规条例，将杭州城市大脑方案形成可复制可推广的制度化、法制化成果，为各地推进城市数据大脑建设提供了借鉴。
（作者系中国信息通信研究院总工程师）
