摘 要:中国共产党作为百年大党，从成立之初就非常重视纪律、规则、规矩的建立，是一个有着严密组织纪律的政党。在基层组织法规制度建设方面，也逐步形成了一套完整的基层组织规则制度体系。习近平法治思想更是将以法治思维治国理政、以法治思维管党治党提高到前所未有的新高度。在新的历史发展时期，依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，依规治党也成为以法治思维管党治党、从严治党的基本遵循。日益完善的党内法规制度体系不仅是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，更是维护党的集中统一和保持党的战斗力的重要保证。
关键词:中国共产党 党的基层组织 制度建设 法治思维
【中图分类号】D262 【文献标识码】A
《中国共产党章程》规定“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”，党的十九大报告也强调了“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”。任何一项制度的实施，都离不开基层党组织的具体工作。可以说，基层党组织的工作实践是党的决策部署等实施的最后一环，也是关键一环。新时代党的建设面临更加艰巨和繁重的任务，在依法治国的背景下，制度治党、依规治党更是成为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的最重要特征。值此建党百年之际，回望党在基层组织及其法规制度建设方面的探索历程，具有十分重要的意义。
有力的组织保障：“支部建在连上”光荣传统历久弥坚
重视党的基层组织建设是我们党区别于其他政党的显著优势，更是我党始终继承和发扬的革命光荣传统。早在革命战争年代，毛泽东同志通过“支部建在连上”这一创造性的发明，保证了党对军队的绝对领导，成为党在人民军队中加强党的基层组织建设的最早实践。这一成功经验，使党的组织体系第一次得以上下贯通、完整和严密，这在一定程度上奠定了我们党最为重要的组织制度基础，成为凝聚人民军队战斗力、始终保持革命精神、最终取得革命胜利的重要组织保障。新中国成立以来，党的执政基础发生了根本性变化，但加强基层党组织建设这一光荣传统始终得到坚持，党按照“支部建在连上”的模式，在各个领域普遍建立了基层党组织，在相当大的程度上承担了管理经济社会的基本职能，保证了党和国家的各项方针政策得以有效贯彻落实，党的执政基础得到不断巩固和加强。
党的力量来自组织。对于一个有着14亿多人口的大国、一个有着9500多万党员的大党来说，486.4万个基层党组织的组织力、战斗力的强弱是影响推进中国特色社会主义伟大事业和加强党的建设新的伟大工程的重要因素。以“支部建在连上”和“党的一切工作到支部”为代表的党的政治建设和组织建设基础性工作，都是为了把基层党组织建设得更加坚强。党的十九大报告中提出的以提升组织力为重点，突出政治功能，统筹推进基层党组织建设工作的新要求，成为新时代党建工作总要求的重要组成。
历史和实践深刻表明，党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，任何时候党的基层组织建设都不能放松，作用都不能弱化。以“支部建在连上”为代表的这一光荣传统，穿越时空、历久弥坚，依然闪耀着“真理的光芒”，对于全面提高新时代党的基层组织建设质量，具有重要的现实意义。
固根本利长远的制度保障：党的基层组织法规建设历程
建党初期，需要大量党员充实队伍，因而适度放宽了入党要求，如1925年《对于组织问题之议决案》规定：“有阶级觉悟的分子，多应该直接加入本党。” 1925年《中央通告第五十三号》也从入党介绍人方面入手，降低党员入党门槛。1926年后，工人运动迅猛发展，大量人员加入党组织，其中不乏思想动机不纯的投机分子。到党的五大召开时，党员人数已发展到5万余人。由于党员质量整体不高且良莠不齐，因此大革命失败后，党员人数锐减到1万人左右。进入井冈山斗争时期，特别是毛泽东三湾改编提出“支部建立在连上、小组建在班上”的组织制度，确立了党对军队的绝对领导，虽然党员数量大为减少，但战斗力却得到明显增强。至此，以“支部建在连上”为标志，党的严整的各级组织体系逐步形成，加强基层党建也成为党的组织制度的重要内容之一。
自1921年中国共产党成立到1949年新中国成立这一时期内，党不仅从理论认识上提出了党内法规的概念，明确了党内法规的原则作用，而且在实践探索中制定了大量的党内法规和规范性文件，涵盖党章、党的组织、宣传教育、党员和党的干部以及党的纪律等方面。1922年7月党的二大制定了党的历史上第一部《党章》，对党的组织原则、组织机构、党的纪律和制度等都作了具体明确的规定；1923年6月党的三大通过的《中国共产党第一次修正章程》分别规定了候补党员和正式党员的权利和义务；1925年1月党的四大通过的《中国共产党第二次修正章程》，首次规定党的基层单位为党支部；1927年6月1日中共中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程议决案》，第一次明确规定党部的指导原则为民主集中制。共产国际解散后，1945年4月至6月党的七大通过修改后的《中国共产党章程》，首次规定了党员承担的四项义务与享有的四项权利，正式提出“中国共产党是按民主集中制组织起来的”，并对扩大党内民主和实行集中统一领导作出了详细规定。
这一时期党中央制定了40余部涉及组织的规定，其中包括了对基层组织建设进行的具体部署，如《关于共产党的组织章程决议案》《组织问题议决案》《关于根据地各级青委组织与工作暂行条例》《关于根据地各级妇委组织工作条例》等。从形式上看，这一时期党内法规还处于发展的初期阶段，尚未具有很强的法属性。党内通过的不少文件，内容虽然属于党内法规，却采用了如“议决案”“决定”“通告”等其他规范性文件形式，且系统性、规范性、稳定性不足，呈现出战争年代所特有的即时性特征。
新中国成立后，党的工作重心由农村转移到城市，由夺取全国革命胜利转移到国家建设发展上来，对党的组织能力和组织体系提出了新要求。1950年，中共中央《关于发展和巩固党的组织的指示》要求着重在城市产业工人中发展党员并建立党的组织，在土地改革完成后的农村新区，也要建立党的基层组织。1956年，国内资本主义工商业改造完成后，中央决定在所有企业实行党委集体领导制度；科研院所、高校中的党组织也在这一时期分别建立起来，为党领导国家建设奠定了强大的组织基础。涉及党的基层组织工作的党内法规文件主要有《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》等。但是中途《党章》的指导思想发生严重偏误，组织原则和基本制度遭到破坏，整个党内法规体系尚未建立其发展便被迫停滞甚至倒退。同样，党内法规的形式与其他规范性文件混淆的现象大量存在，规范性文件出台随意化、非常态化，对党内法规的建设产生了巨大冲击。
党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期。在基层党组织建设方面，国有企业和农村基层党的建设成为新阶段的重要工作。针对原有农村集体经济结构改变带来的农村基层党建面临的新情况和出现的新问题，1994年，中央印发了《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》，主题就是大力加强农村以党组织为核心的基层组织建设；为了坚持党对国有企业的领导，充分发挥国有企业党组织的政治核心作用，1997年，中央印发了《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》；党的十五大后，党中央进一步推进对非公有制经济组织、街道社区、社团和社会中介组织中党的建设的工作力度；党的十六大颁布了新的 《中国共产党章程》，写入了“三个代表”重要思想，又进一步增强和扩大了党的阶级基础和群众基础，成为21世纪党的组织建设迈出的关键一步。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等一系列党内法规和规范性文件的出台，不断从制度建设上强化着党的基层组织的组织力、战斗力和凝聚力。
法治思维管党治党：基层组织建设的法治路径
新时代，党的组织结构日益健全，在以习近平同志为核心的党中央统一领导下，近3200个地方党委，486.4万个基层党组织共同构成了强大的党的组织体系。在这一庞大的组织体系中，基层党组织战斗堡垒作用的发挥关系着党和国家各项方针政策的贯彻落实，关系着党的执政基础的巩固和加强。在制度治党、依规治党的历史机遇面前，党的基层组织法规建设的作用更加凸显。党的基层组织法规建设涉及基层党建工作的方方面面，在党内法规制度体系中处于基础性位置。中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》均对新时代党的基层组织法规建设提出了明确要求和统筹部署，规划中所涉及的基础性、主干性党内基层组织法规顺利出台实施，各地方、各部门相关配套性法规与规范性文件也在不断落实过程中，必将在党的基层组织建设中发挥规范引领的制度效应。
基层组织建设的根本任务，随着党所处的地位和环境、党所肩负的任务以及党的自身状况的变化而不断变化。党的十八大以来，习近平总书记对加强基层党组织建设作出了一系列重要指示，中央及有关部门先后制定修订了一系列加强党的基层组织建设的党内法规文件，推动基层党组织建设步入制度化、规范化轨道。陆续出台了《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党基层组织选举工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》等一系列党内法规和规范性文件。牢固树立大抓基层的鲜明导向，基层党组织战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用得到充分发挥。
作为百年大党的中国共产党，能够经受住种种严峻的考验而屹立不倒，其中一个重要的原因就在于中国共产党从成立之初就非常重视纪律、规则、规矩的建立，是一个有着严密组织纪律的政党。在基层组织法规制度建设方面，也逐步形成了一套完整的基层组织规则制度体系。习近平法治思想更是将以法治思维治国理政、以法治思维管党治党提高到前所未有的新高度。在新的历史发展时期，依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，依规治党也成为以法治思维管党治党、从严治党的基本遵循，日益完善的党内法规制度体系不仅是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，更是维护党的集中统一和保持党的战斗力的重要保证，必将成为解读“中国之治”的重要密码。
【本文作者为中国政法大学党规研究中心副主任，中国政法大学法学院教授】
责编：蔡圣楠
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