摘 要:传统街区整体保护与活化利用具有多重治理难点，开平市赤坎古镇创造性地破解征地三大难题，击破历史遗留问题，创新毛地出让模式，打造合规手续闭环。开平市赤坎古镇传统街区整体保护与活化利用的基层治理创新实践，为全国传统街区的整体保护与活化利用提供了赤坎样板，为全国城镇更新和乡村振兴提供鲜活的赤坎模式。
关键词:传统街区 整体保护 活化利用 基层治理
【中图分类号】D625 【文献标识码】A
习近平总书记在福建考察时指出，要推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，以时代精神激活中华优秀传统文化的生命力。传统街区承载着地方独特的历史与文脉，将城乡优秀的文化遗产创造性地转变为文化生产力，不仅是实现城镇更新与乡村振兴的必然选择，也是推动经济高质量发展和满足人民美好生活需要的重要抓手。
赤坎古镇位于广东省开平市中部的潭江之滨，已有360余年开埠历史，文化底蕴深厚，是闻名遐迩的中国特色小镇、中国历史文化名镇和广东省新型城镇化“2511”综合试点镇。古镇内拥有全国现存界面最连续、保存最完好的骑楼建筑群，这批近代骑楼建筑主要由海外华侨建造而成，极具历史、文化、艺术、科学和社会价值，是华侨的根和魂。为抢抓粤港澳大湾区建设、乡村振兴、全域旅游等重大战略机遇，开平市委、市政府以文物保护与“三旧”改造为切入点，引入有实力的投资方，高标准打造赤坎古镇华侨文化展示旅游项目（以下简称赤坎古镇项目），统筹推进侨乡传统街区保护与旅游活化利用、乡村产业振兴与城乡基层治理，聚焦土地征收、房屋征收、报批报建等关键环节，攻坚克难、开拓创新，探索了新时代文化资源向文化生产力转变与基层治理创新的“赤坎模式”，为其他地区传统街区的整体保护与活化利用起到重要的示范作用。
传统街区整体保护与活化利用的治理难点
传统街区整体保护与活化利用具有紧迫性强、投入成本高、改造难度大、历史遗留问题复杂等特征。传统街区的风貌建筑群往往具有上百年甚至更久远的历史，大部分因建材使用寿命限制，已临近自然消亡期限，加上历史变迁、无序拆卸与改建，对具有重要历史文化艺术价值的传统街区实施整体保护已迫在眉睫。对于欠发达的乡镇地区，传统街区面临人口空心化、产权情况复杂、无人打理的困难局面，而地方财政往往不足以支撑维护支出，专业能力不强，保护主体与保护方式不明确等多方面原因，使得传统街区不能及时得到有效的整体保护与活化利用。
传统街区整体保护与活化利用方式在操作层面的规范指引缺失。为加强对传统街区和传统建筑的保护，国家层面以及部分省市相继出台有关政策指引。然而，在落地操作层面上，一方面关于建筑本体保护与活化利用之间的矛盾与争议长期存在，特别是本体保护与现代人类生活习惯与使用安全之间存在的根本矛盾，使得以文化旅游功能为主的活化利用方式饱受争议；另一方面，传统街区整体保护与活化利用的规划、修缮设计、施工方案审核、消防安全、结构安全等具体规范操作指引缺失，使得修缮与改造工作经常因手续合规问题处于“灰色地带”。
传统街区整体保护与活化利用的合规手续审批涉及部门多、协调难度大、跨越时间长与项目建设急迫性之间的矛盾凸显。传统街区整体保护与活化利用的合规手续审批涉及发改、国土、规划、住建、文物、消防等各层级多个行政审批与监督管理部门，合规手续审批工作各个环节联系紧密，环环相扣。在主管统筹暂时缺位、操作规范指引缺乏的情况下，各部门大多存在因循守旧、相互推诿、缺乏政策创新动力、行政横向沟通效率低下等问题，导致项目合规手续审批工作协调难度大、跨越时间长。如何在推进项目建设进度与解决合规问题之间取得平衡，保证修缮与整治改造工程项目不停滞、不烂尾，是项目建设阶段最急需解决的难题。
传统街区整体保护与活化利用的基层治理创新做法
开平市赤坎古镇是工商繁茂的著名商埠，是海外华侨华人、港澳台同胞与家乡沟通联系的纽带。镇内关族与司徒氏两大宗族数百年来良性竞争，共同发展，在形成了独特的赤坎宗族文化的同时，还发展了绵延近3公里的骑楼商街。赤坎古镇不仅风情独特，而且人杰地灵，英才辈出，孕育出一代侨领司徒美堂，诞生了中国革命战争摄影创始人沙飞（原名司徒传）、首创中国电影的前文化部副部长司徒慧敏、中国有声电影开拓者关文清、抗日爱国艺人关德兴、中国首位手提琴制造者司徒梦岩、著名画家司徒乔、著名作曲家胡均等数十位享誉艺坛的名家大腕。华侨文化、影视文化、宗族文化，及其衍生的手工艺文化、饮食文化、语言文化、传统民俗文化等，使赤坎成为独具魅力的华侨文化特色小镇。
现存的骑楼大多建于上个世纪二三十年代，由于长期空置无人打理，大量骑楼已处于自然消亡边缘。2014年，在江门市的指导和推动下，开平市引入战略投资方，计划投资66亿元，贯彻“保老城再现古镇辉煌，建新镇融合产业发展”的开发理念，对赤坎古镇进行整体保护与活化利用，积极将赤坎古镇打造成为世界级文化休闲综合旅游目的地、中国古镇旗舰旅游项目新地标、华侨文化保护与开发创新示范区和世界华侨华人共同家园，助力江门构建粤港澳大湾区华侨华人文化交流合作重要平台。
赤坎古镇项目规划建设规模庞大，项目红线范围土地约1800亩，规划建设规模面积约75万平方米，涉及3981户被征收户；同步建设新区和交通道路需征地超过4500亩；古镇内需整体修缮和整治改造的传统建筑面积近20万平方米。开平市基于高起点、高标准、高质量的发展理念，先后成立了项目决策机构赤坎古镇项目指挥部和项目管理机构赤坎古镇管委会，从全市100多个单位与部门抽调300余名中层骨干人员。自2015年启动项目征地以来，大力发扬侨乡敢为人先的改革精神，依法依规、先行先试，从前期的征地征收、土地出让到建设阶段的行政审批与监督管理，配置了大量行政资源，突破了一系列政策性障碍，解决了一系列历史遗留问题，具体包括以下几个方面。
破解新旧征地标准衔接、养老保险及时发放、留用地置换三大难题，打造赤坎征地新模式
赤坎古镇项目土地征收超过4500亩，涉及14个村委会、100余条自然村、村民2万余人，面广点多难度大。征收农村集体用地是最早启动的工作，也是决定项目能否进一步推进的关键。征地的法律规范和行政程序已较为成熟，但相对于国有土地上房屋的征收，征收农村集体土地的补偿标准较低，而土地又是农民赖以生存的根本。如何有效保障被征地农民的根本利益和长远生计，是征地工作遇到的最大难点，也是阻碍征地进程的关键因素。在市委、市政府的坚强领导下，开平市通过基层改革创新，切实解决征地三大难题，圆满完成土地征收工作。
第一，兑现承诺，补足征地补偿。征地过程中恰逢征地补偿标准调整，面临新旧标准衔接过渡问题，为争抢时间，政府与农民协商先签订同意征地签名表，暂不填写合同日期与金额。新标准一经发布，第一时间主动兑现承诺。按照新标准进行补偿，虽然较旧标准最多的补偿金额增加了近100万元的征收成本，但有效避免了因征收标准不一造成的群众问题。
第二，急民所急，参照养老保险标准及时发放经济补偿。因项目用地需求大、征收的土地面积大，超过每年新增建设用地指标，只能安排用地指标分批次上报，因此存在时间差，导致被征地农民签订征地合同后养老保障不能及时落实。为及时兑现被征地农民的养老保障待遇，由赤坎镇牵头筹措资金，设立赤坎古镇项目被征地农民养老保险统筹发放专户，参照现行政策标准，向符合享受被征地农民养老保险待遇的村民发放经济补偿，纳入征地成本。
第三，想民所想，鼓励留用地等值置换。因新增建设用地指标有限、位置选址不佳、经营主体变更、村集体经营能力有限等问题，留用地落实及后续运用一直是项目痛点。开平市通过深入调研、咨询专家、召开听证会、与农村集体经济组织协商，采取不安排留用地、统一使用货币补偿或物业等值置换等方式进行安置，解决土地指标紧缺、村民开发建设困难问题，让村民更快享受土地征收和项目发展带来的收益和回报。
击破房屋产权证遗失、建筑倒塌灭失等历史遗留问题，补偿方案最大程度向民倾斜，创建赤坎房屋征收样板
赤坎古镇项目涉及3981户被征收户，征收的建筑面积达55万平方米，包括但不限于公产、私产、侨产、住宅、骑楼、厂房等类型。大量被征收房屋存在着产权证遗失、报批报建标准变更、建筑灭失倒塌等历史遗留问题。开平市主动作为，严格依照法定程序落实每项工作、每个环节，且在征收过程中不与民争利，赢得了被征收群众的支持。项目实现99.5%的房屋征收率，实现了零上访、零投诉、零抢建，为房屋征收工作提供了经典案例。
第一，解决临时建筑、未经登记房屋等建筑合法性认定问题。征收涉及无房产证969户，《不动产登记暂行条例》未对历史上的无产权证房屋确权、补充登记作出指引。为保障群众利益，开平市成立了专门工作组，出台工作方案，对符合认定条件的建筑，认定为合法建筑，同时明确合法建筑只是作为补偿或补助的参考依据和协商基础，不是办理产权证的依据。
第二，解决骑楼、碉楼等传统建筑评估标准不明确的问题。征收涉及600多座骑楼建筑群，以一般建筑类型标准进行评估，既不匹配其价值，也不利于保障群众利益。开平市对这类传统建筑采取专门认定方法进行征收，分层确定价值，保障群众利益。
第三，房屋征收补偿方案让利于民，注重细节，全面精准。聘请专业律师团队、征收顾问团队，全程指导征收工作，送达被征收人手上的征收补偿方案厚达172页，其中正文24页，在房屋补偿价值、产权调换面积、过渡安置补偿等各方面全部向被征收人倾斜，以尽可能高的标准对被征收房屋进行补偿，充分保障被征收人权益。
创新传统街区土地带房屋的毛地出让模式，走出赤坎出让路径
赤坎古镇内需整体修缮和整治改造的传统建筑包含19栋省级文保单位和12栋县级文保单位。根据有关法规规定，地上文保单位不能进行交易，常规的净地出让模式行不通。结合赤坎古镇的历史文化内涵与实际发展需要，开平市依法探索科学的出让方式。
第一，创新土地使用权公开出让，房屋跟随土地挂牌转让的毛地出让模式。探索实行土地和房屋一并从土储中心通过公共资源交易中心平台出让。房屋与土地价格分别在出让底价中进行明晰，房屋所有权与土地使用权一并登记在竞得人名下。实现“房屋征收—土地收储—地上保留房屋登记在土储中心名下—土地与地上房屋一同出让”的完整土地一级开发闭环，使得地上的历史建筑得以更好的保护利用，创新“三旧”改造模式。
第二，破解出让范围内文保建筑难题。针对包含文物保护单位的地块，采取剔除文保建筑及其地块产权后进行挂牌出让的模式。针对部分文保建筑的实测面积与产权登记面积存在较大偏差导致土地出让红线偏移的问题，采取产权面积变更的方式，将建筑实测面积作为产权面积进行保留，便于投资方编制项目开发建设的规划设计方案，为后续古镇土地和房屋的出让打开通道。
打造传统街区整体修缮与整治改造工程的合规手续闭环，摸索赤坎报批报建经验
项目建设规模大、前期工作跨越时间长，土地红线边界随征收进展动态调整并分批呈块状出让，地块涉及文物保护红线与建控地带，毛地上保留约20万平方米传统建筑需整体修缮与整治改造，文化旅游业态功能布局随市场变化动态调整等原因，使得项目从土地并证、规划报批到修缮设计等各环节的合规手续办理遇到了种种瓶颈，影响项目的建设进展。开平市委、市政府本着直面困难、改革创新的精神，在法律法规框架内寻找改革创新的最大空间，摸索“赤坎报批报建经验”。
第一，成立专项工作组，解决多部门的横向沟通协调管理问题。在赤坎古镇项目工作指挥部办公室下面成立项目建设组，项目建设组成员与建设单位和各相关部门开展前期研究沟通，形成初步解决方案。有效的沟通协调有助于形成部门共识，明确工作方向，推动解决赤坎古镇传统街区整体修缮和整治改造工程从规划报批、消防设计审查、质量监督管理、竣工验收到不动产权变更登记的每一个环节的问题。
第二，践行项目承诺制改革，实行简政放权，提高行政审批效率。在赤坎古镇管委会管辖范围内先行试点企业投资项目承诺制，探索“先承诺后审、边建边批”的管理新模式，同时按照“减少层级，重心下移”“能放则放，应放尽放”的原则，在赤坎古镇管委会创新设立行政审批局，负责承接先后分两批委托和下放的43项市直部门行政管理权限事项，实现即报即批，减少审批过程中的对接空耗。
第三，学习先进经验，因地制宜，完善传统街区特殊项目的消防规划设计审查与验收工作流程。鉴于传统街区的整体修缮与整治改造缺乏专门的消防管理政策指引，消防报建工作存在难点。开平市主动学习先进经验，邀请专业技术团队统筹编制赤坎古镇项目消防专项设计方案，因地制宜进行针对性设计，从原理上系统提升火灾预防和救援能力。同时，加快理顺消防审批全流程，解决传统街区的消防规划、设计审查以及后续的消防监督管理难题。
第四，工程建设监督管理以目的与结果为导向，由重事前审批向重事中事后监管转变。传统建筑难以满足现行消防、结构安全、绿色节能等方面的规范要求，同时缺乏相应的设计审查规范，市场审查机构难以对有关施工图纸出具审图合格证明。开平市秉承施工许可审批以“施工安全”与“质量安全”为监督管理的初衷与导向，采取由重事前审批转变为重事中事后监管的模式，并强化投资、设计、施工、监理等各参建单位的责任。事中由县镇两级对施工过程中的安全文明与质量安全监督管理，事后聘请第三方专业鉴定机构对房屋修缮和整治改造的结果进行质量安全鉴定，保证传统建筑在修缮整治改造完成后符合有关功能的安全使用需求。
基层治理创新意义与成果
开平市在“毛地出让”模式下的传统街区整体保护与活化利用的基层治理创新做法，是积极寻求文化遗产保护与活化利用的最佳平衡点、探索新时代文化资源向文化生产力转变的可持续发展之路的乡村实践，为全国传统街区的整体保护与活化利用提供了从法理到认知到实践的赤坎样板，为全国城镇更新和乡村振兴提供鲜活的赤坎模式。
打造高效双赢的土地征收新模式
一方面，通过政府主动筹集资金、提前缴纳养老保险解决百姓之需，货币补偿、失地农民养老保险和留用地分成等综合收入使农民年收入增加13.3倍，实现项目发展、农民增收双赢目的。另一方面，积极探索物业等值置换留用地开发模式，创新解决了实际操作中采取的预征地模式下养老保险及时兑现的问题，贯彻落实了国家保障被征地农民利益的基本要求，建立了被征地农民生活保障的长效机制，有效实现让利于民、执政为民，对广东省乃至全国征地工作的开展起到了一定的借鉴作用。
开启承前启后的房屋征收新思路
赤坎古镇项目征收所遇到的问题是全国范围内权属种类最齐全、时间跨度最大的行政案例，具备一定的现实意义。赤坎古镇项目在房屋征收中既保障被征收人利益，又解决产权证遗失、建筑物倒塌等历史遗留问题的做法，肯定了历史建筑的经济价值和开发用途，为未来的活化利用扫清障碍，保障开发者的权益。在依法依规的前提下认定房屋用途，既尊重历史、公序良俗，又维护被征收人的合法权益，为同类项目提供了赤坎经验。
探索务实创新的土地出让新举措
赤坎的土地带房屋出让是广东省首例采用“土地使用权公开出让，房屋跟随土地挂牌转让”的毛地出让模式。该模式充分肯定了华侨建筑的历史价值和文化价值，使得地上的历史建筑得以更好地保护利用，为同类历史建筑、有保留价值的房屋不动产所有权转移提供了参考借鉴，具有很强的可操作性。这种出让模式为广东省“三旧”改造政策的创新和实践提供了新的案例和样板。
打造毛地出让模式下的审批手续新闭环
在操作规范指引缺失的情况下，形成契合地方发展实际、符合传统街区历史现状与建设需求的合规建设闭环，解决了“毛地出让”模式下关于资源权属合法性、资源利用合法性向规划合法性、建设合法性延伸的问题，成功推动传统建筑从文化遗产真正向文化资产转化，有效促进优秀文化遗产高质量的活化利用，为广东省乃至全国其它传统街区的整体保护与活化利用提供重要借鉴作用，也为社会资本利用乡村民居推动乡村振兴提供无限可能。
【本文作者为中共广东省开平市委常委、开平市赤坎古镇管委会党工委书记】
责编：程静静
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