积极财政政策是用来对冲公共风险的。从某种意义上说，公共风险的状态决定了积极财政政策的调整变化。
2021年上半年，疫情得到有效控制，公共风险水平下降，经济复苏步伐明显加快，积极财政政策也没有必要再采取去年那样的方式、力度和强度，因此相应作出了一些调整，转为“提质增效、更可持续”，其实质是更加强调政策的稳定性、连续性和精准性，不断优化支出结构，提高政策的长期效果。
在许多人看来，积极财政政策的标志就是赤字率、债务、减税降费、大搞基建。今年上半年，积极财政政策的特征已经发生了明显变化，开始转向“补短板”。从主要支出科目来看，涉及教育、卫生健康、社会保障和就业等民生领域的支出大幅增长，非急需非刚性支出持续压减。这反映出，积极财政政策更加注重对基本公共服务的投入。这既有利于短期内扩大内需，改善民生福祉；从长期来看，又有利于促进社会公平正义和人力资本积累。而这些恰恰都是防风险方面的短板。
我国积极财政政策还体现为更加主动作为，包括进一步改进了转移支付方式，加大对地方“三保”的投入力度，完善政府债务管理方式，更加注重防控和化解隐性债务风险。上半年，中央直达资金下达比例超过95%，资金快速抵达基层和使用单位，更有利于在时效上保障重点领域支出，促进民生改善和经济复苏。另外，高度重视专项债项目的入口审核、风险监控和绩效管理工作，宁可适当放慢发行进度，也要确保专项债资金的使用效益以及专项债的更可持续，这本身就是高质量发展的内在要求。
在看到我国经济企稳向好、稳中有进的同时，仍需高度警惕各类风险挑战。从国外来看，全球疫情仍在持续演变，外部环境更趋复杂严峻；从国内来看，经济恢复仍然不稳固、不均衡，部分地区隐性债务化解存在较大压力，新一轮病毒来势汹汹、呈多点扩散之势。应该说，我国经济社会在运行层面的公共风险水平有所下降，而发展层面的公共风险压力不小。公共风险通常都会转化为发展成本，导致经济发展的平庸化和低效率。要改变这种状况，积极财政政策的作用就不能仅满足于平抑经济波动，而是要着眼于提升发展后劲、促进潜在增长率和全要素生产率的提高。这就要求相关的财政政策必须有效对冲公共风险，以此降低发展成本。只有这样，积极财政政策才能有效注入确定性，促进新发展格局的构建。
下半年，积极的财政政策应主要聚焦于“防风险”和“谋长远”。在防风险方面，财政政策首先要在引导预期上发力，既要用好政策，又要避免政策依赖症，增强市场主体的内生动力。减税降费固然重要，也产生了明显效果，但边际效应递减也很明显，不能长期搞下去。当前要把制度性的减税降费贯彻落实好，并在体制机制改革上下更多功夫。特别是面对新一轮德尔塔病毒来袭，需要在继续统筹做好疫情防控和经济社会发展工作的前提下，认真总结去年实施阶段性优惠政策的经验，进一步从宏观不确定性方面来加大化解力度，为小微企业及个体工商户提供低风险的宏观环境，避免微观主体的短期经营风险形成多米诺骨牌效应，沿着产业链、供应链和资金链等进行横向、纵向蔓延，进而波及就业、金融和社会等领域，衍生出新的公共风险。另外，需密切关注在建项目的后续建设情况，切实提升债务发行与项目进展之间的匹配度，重点推动投资环境的改善和发展后劲的增强。
在谋长远方面，积极财政政策仍应聚焦于培育经济发展的内生动力。一方面，需进一步加大对基本民生和国家重大战略任务的资金保障力度，加大人力资本投资，增强国家的发展后劲和可持续性。另一方面，应通过嵌入体制机制改革创新之中的政策，稳定各类市场主体预期，进一步增强其扩大研发投入和项目投资的积极性。尤其要加大对小微企业的财政支持力度。我国小微企业数量众多，一头连着经济发展，一头连着社会稳定，是市场经济中最活跃、最广泛、最贴近民生，但也是抗风险能力最弱的一个庞大群体。在大宗商品价格持续处于高位、居民消费恢复相对乏力，不确定性不稳定性仍然较大的宏观环境下，需要积极财政政策持续发力，创新分担风险方式，切实提升广大小微企业的投资动力和发展活力。
（作者系中国财政科学研究院院长）
