关涉财政政策效果的体制因素要进一步完善——
讨论任何一项政策，都不能脱离于对体制基础的深刻理解。这意味着，任何政策的制定与实施，都必须依赖于一定的体制基础。如果体制基础比较完善，政策实施效果通常会比较好，否则，实施效果就会大打折扣。从当前财政政策的体制基础来看，仍存在一些需进一步完善的地方。
一个重要的体制基础是中央与地方的财政关系。央地财政关系主要涉及二者之间财力与事权的划分，这会直接影响财政政策的实施效果。2021年，我国将有超过2.8万亿规模的中央直达资金拨付给市县基层、直接惠企利民。这种“一竿子插到底”的方式在以前有过类似实践，比如，之前财政部门的乡镇财政处，就是管到乡镇层面；2005年针对部分市县发不出公务员工资的情况，搞了“三奖一补”，实质上也是中央资金直达。今年，我国探索建立常态化直达机制，是在之前经验做法基础上的进一步优化，其主要目的是避免资金层层截留。当然，在具体实施过程中，也可能由于理解偏差，令省级财政产生观望心理甚至困惑。比如，在中央资金直达的同时，省级财政对市县财力是否还需要照样“给足”呢？由于信息的不对称，省级财政对应该下沉多少财力未必能准确掌握，也缺乏一个公认的标准。这就是体制基础的一个明显影响。另外还有辖区财政责任的问题，主要指省对省域范围内财政有辖区责任；同样，市对市域范围内财政也有责任。这种辖区责任，就像俄罗斯套娃一样，必须是一级套一级的，从而形成财政责任的顺序。县域范围内的事情首先是县负第一责任，到了市域范围第一责任应该是市，省域范围内的第一责任毫无疑问应当是省。当问题或风险超出了一级政府财力时，责任就会一级级向上传递。因此，辖区责任的问题，实际上就是形成一个责任顺序，对改变地方的行为模式具有积极作用，这也是一个体制基础的问题。
另外一个重要的体制基础就是预算管理体制。长期以来，我国预算的统筹能力、资金宏观配置能力是相对偏弱的。一些预算管理工作仍偏重于微观、偏重于项目，包括全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理，也更偏重于资金的使用。事实上，这些操作层面的事情，可让预算执行主体承担更多责任，同时赋予其更多权力。财政部门则应该更多在预算统筹、政策导向以及宏观资金配置等方面发挥主导作用，将资金更有效地配置到经济、社会、生态环保等优先事项上去。如果只专注于财政资金的使用效率，却忽略了配置效率，会带来更多新的问题。特别是在各领域、各方面风险不断增多的环境下，如何权衡这些风险，怎么对冲风险？应该有一个风险的排序，并以风险为导向来合理安排财政资金。哪个风险大，财政资金就往哪个领域倾斜，这应该成为提升配置效率的基本原则。当然，这又涉及各部门的职责与利益，调整起来存在较大难度。因此，从预算的角度来看，财政政策的体制基础也需要进一步健全。
（作者为中国财政科学研究院党委书记、院长）
