【摘要】一个国家或城市的“菜篮子”是最接地气、也最能体现出其烟火气的地方。新冠肺炎疫情在全球蔓延以来，各国“菜篮子工程”的质量普遍经受了一次大检验。日本虽然资源匮乏，但年农业附加值超万亿美元，蔬菜生产更是不仅满足了全部家庭消费需求，还在加工业务用蔬菜中实现国产化占比70%。日本建设“菜篮子工程”的经验值得借鉴与参考。
【关键词】菜篮子工程 食育 进攻型农业 【中图分类号】F113 【文献标识码】A
新中国成立以来，副食品供应偏紧曾一直是困扰我国社会发展的重要课题。1988年，农业部明确提出要建设“菜篮子工程”，即通过建立中央和地方的肉、蛋、奶、水产和蔬菜生产基地以及良种繁育、饲料加工等一系列举措，来确保广大民众一年四季都有新鲜蔬菜吃。2000年，在实现供需基本平衡之后，我国“菜篮子工程”提出与生态环境协调发展的理念。今天，正如党的十九大报告所指出的，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，进一步优化结构、提质升级成为我国菜篮子工程新的使命。
日本是个典型的资源贫乏的国家，其耕地面积仅有416万公顷，而2019年其农业产值却达8.9万亿日元（约810亿美元），若包括食品产业（101.5万亿日元）在内的大农业总产值，则更是高达110.4万亿日元（约1万亿美元）。再聚焦其蔬菜行业，日本蔬菜种植面积仅约41万公顷，产量却高达1170万吨，不仅满足了全部家庭消费需求，加工业务用蔬菜也有70%是国产化。而且日本在绿色环保、智能农业等方面，也已经领先世界。日本“菜篮子”建设有很多经验、教训值得我们去借鉴和参考。
夯实根基：危机意识与独特的“食育”
“日本食品自给率跌至37%，创下历史最低记录。”2019年8月，这样一条消息不胫而走，成为日本各大媒体竞相播报的热点新闻。信息源头是主管日本农业的农林水产省公布了一项调查结果：2018年度日本食品自给率为37%，而追溯至1965年实施该项统计之初，该数字曾经是73%。为了深度剖析事件影响力，一些媒体还特别援引1993年“冷夏”致使日本大米歉收而引发“粮荒”事件进行分析，当时日本政府被迫紧急进口泰国大米。事实上，日本食品自给率并非如此糟糕，以产值为基准所统计的食品自给率是66%，但日本政府却一直“偏爱”以热量基准的自给率统计方式，其原因恐怕可以归结为意在增强国民的危机意识，切实夯实日本“菜篮子工程”的根基。
世界上采取热量基准计算自给率的还有韩国和中国台湾地区。以发达国家为代表，大多数国家采用的是生产金额基准的自给率计算方式——用国内食品生产金额除以国内食品消费总额（再乘以100%）。以这种方式来计算的话，澳大利亚为128%、加拿大为121%、美国为92%、法国为83%、意大利为80%、瑞士为70%、德国为70%、英国为58%，显然，日本的66%也并不显得有多大差距。
其实，对于日本而言，这两种计算方式之所以会形成巨大差距的根源在于蔬菜，因为蔬菜附加值很高但热量却很低。2019年不包括食品产业在内的日本农业总产值为8.9万亿日元，其中，仅蔬菜产值就高达2.2万亿日元，占比25%。以重量计算的蔬菜国产化率为80%（1170万吨），进口蔬菜20%（312万吨），但若从热量角度来看，蔬菜在国产农产品中的热量贡献率却仅为6%。
为了强化食品供给的危机意识，日本农林水产省主页上专门开辟了“食品安全保障”的专栏，除了介绍政府如何重视食品供应体系建设之外，还提供各种调查数据及其分析、宣介国家制定的相关政策措施、全球供需状况以及价格走势等大量信息。这里，日本政府突出强调的就是自给率下降问题。如1965年以来，无论是热量基准，还是生产金额基准的食品自给率，日本都经历了双双下降之势（如图1所示）。不过，这里其实有个饮食习惯转变的重要因素：二战之后，由于日本人饮食生活逐步“欧美化”，逐渐远离了以大米为主食的传统饮食习惯，而日本农业长期以来恰恰高度重视大米自给率，甚至不惜以高关税来保护国内大米市场。“自给率高的大米消费不断减少，相反，需要大量进口饲料及原料的畜产品和油脂类消费却在连年增长”，这一事实也印证了传统农业政策的错位问题。
从国际竞争力视角来看，日本农业面临风险绝非其政府所宣介的那样。根据英国《经济学人》杂志所作全球粮食安全排名来看，日本处于相对靠前的位置，2020年已经上升至第9位，综合得分77.9，甚至超过美国和加拿大（美加得分分别为77.5和77.2）。该组织每年都对全球113个国家的粮食安全进行综合评定，其数据主要来源于世界卫生组织、联合国粮农组织等权威国际组织。该评价更侧重于一国的食品承受能力、供应充足程度、质量与安全以及自然资源与韧性等四项核心指标。2018年排名前十的国家分别是新加坡、爱尔兰、美国、瑞士、芬兰、挪威、瑞典、加拿大、荷兰和澳大利亚。
为了培养国民形成牢固的危机意识，日本政府还一直推动着一项独特的教育——食育。就像我国的“民以食为天”一样，日本很早就有了“体育、智育、才育皆为食育”的说法。为了让国民从小就形成“菜篮子”危机意识，日本一直要求义务教育阶段学校必须为学生提供餐食服务，1954年还颁布实施了《学校给食法》，明确指出，“学校提供餐食是为有助于儿童及学生身心健康发展，并能正确理解食物以及形成正确判断力”；让学生能够深刻理解日常餐食意义，培养健康饮食生活和习惯，形成大自然恩赐观念，形成重视勤劳的态度，传承日本饮食文化，理解食品生产流通及消费过程等。2005年，日本颁布《食育基本法》，明确强调食育的地位：作为生活之基本，食物教育与知识教育、道德教育以及体质教育处于同等重要的位置；食育的教育宗旨就是通过各种体验，让国民掌握关于食物的知识和选择食物的能力，实现健康的饮食生活。随后，日本农林水产省还开始编制《日本食育白皮书》，让人们充分认识到食育的重要性，推进饮食文化的传承。
稳健发展：“安全网”型的建设模式
“确保国民食品稳定供给是国家的基本责任和义务”，这是1999年颁布实施的日本《食品、农业和农村基本法》所明确的法律宗旨。该法律还指出，日本以扩大国内农业生产为基石，同时采取进口和储备方式来确保食品的稳定供应。概言之，就是以强化国内农业、稳定进口、完善储备作为构建日本食品安全网络的三大支柱。
首先，日本把强化国内农业发展作为构建食品安全网的根基。上述《食品、农业和农村基本法》明确提出了提高食品自给率的目标，而被它所取代的《农业基本法》（1961年制定）则是以消除农业与非农业之间收入差距为目标。此外，新法对象也从过去农业生产者扩大到全体国民，并特别强化了农政功能，规定政府每隔五年要制定“食品、农业和农村基本计划”（如表1所示），确立食品自给率目标并为之而扩大农业耕种面积、提高生产效率。2000年，日本政府推出第一个基本计划，其目标锁定在“确保食品稳定供应、发挥农业多功能、可持续发展以及振兴农村”等，同时还制定了一系列具体措施，如支持专业化的农业经营、确保有效利用土地、改良土地、支持人才培养、鼓励女性参与农业、支持老年人的农业再就业、提高农业生产组织效率、开发普及新技术、形成农产品价格机制、完善灾害救助、提升流通效率等。不过，正因为政府不断加大对国内农业的保护和支持力度，也造成日本农业依赖政府补贴的典型特征。据经合组织（OECD）调查数据显示，以农业补助金为主的日本农业保护指标（PSE）为49.2%，是OECD组织成员国平均水平的3倍左右。
其次，日本政府积极建设具有稳定和安全特征的食品进口体系。由于受资源禀赋约束以及人口老龄化等结构性问题的困扰，仅靠强化国内农业显然难以建立起食品供应安全网络，日本政府把稳定进口作为补充，这方面的努力主要包括：一是保持并强化与进口国之间的良好关系，二是加强各领域的信息收集，三是通过船舶大型化等措施来提高流通能力，四是采取进口多元化措施。除此之外，精心打造“官民一体”机制也非常关键，其突出特征就是利用日本商社的力量。商社堪称日本商业组织独具特色的典型特征，各大商社在不同领域形成了竞争甚至是垄断优势，如三菱商事和三井物产在全球资源能源领域独具优势，伊藤忠商事在非资源领域竞争优势显著，住友商事则以金属和机械等领域见长，丸红则控制着食品与电力行业的竞争力。数据显示，日本商社仅专门负责食品业务的员工就有约2300人左右，其中350名常驻海外各地，形成了全球化的庞大采购网络，能够在“量、质以及价格”等三个方面把握食品交易。
当然，外交系统及外交资源同样是日本稳固进口体系的重要渠道和杀手锏。一边坚持WTO多边自由贸易框架，一边积极拓展新的领域，近年来日本不仅主导达成了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，还签署了欧盟与日本的经济伙伴关系协定（EPA）等自贸协定。与此同时，它还积极倡导对外“农业投资”，甚至携手联合国粮农组织等国际机构，对发展中农业大国实施技术援助等，以确保在海外拥有自己的供应源。迄今为止，日本已在南美及非洲等地实施了相关合作项目。
最后，储备机制同样是确保食品安全的重要支柱。日本自古以来就有储备粮食以应对各种灾害的传统，如平安时代就设有谷仓院。日本的储备体制包括国家、地方以及企业和家庭等多重层次，如东京都于2005年将11月19日确定为“储备之日”，号召居民在家里进行食品等相关灾害应急储备。2008年北海道洞爷湖峰会上，日本甚至建议构建国际谷物储备机制。2012年，日本与中国、韩国以及东盟之间签署东盟与中日韩大米紧急储备(APTERR)协议。
日本不仅在宏观层面积极构建安全供应网络，在蔬菜、饲料进口等微观层面也同样采取积极对策，构建各种小的安全网体系。以蔬菜为例，日本国内创建了所谓“生产者补助制度”，在蔬菜价格下降时生产者可以获得相应补贴，从而确保了国内蔬菜生产及出货的稳定。补助资金来源由国家、地方政府以及生产者本人按照“3:1:1”比例缴纳，价格补助基准低于过去6年的蔬菜批发平均价时，补助对象是经营露天菜地20公顷以上的“指定蔬菜”生产者或5公顷以上的“特定蔬菜”生产者，指定蔬菜有14种，包括卷心菜、黄瓜、西红柿等大众消费品种，特定蔬菜35种，包括草莓、南瓜等地方经济密切相关的品种。2002年，日本修改《蔬菜生产出货稳定法》，创设了生产者及出货商与中间事业者及加工商之间的“安全阀”机制。2011年，又导入合同蔬菜收入确保模型机制，以确保合同蔬菜交易的稳定。进口方面也是如此，实时监控进口来源及安全，采取进口多元化措施。
战略转型：从保守转向“进攻型”
得益于强烈的危机意识以及政府“安全网”型建设的大量投入，日本“菜篮子”建设确实取得了一些成绩。但是，政府过度保护无疑也带来了价格奇高等负面效应，更严重的风险是，少子老龄化等结构性问题令日本“菜篮子”陷入发展困境。2012年前后，在日本是否应加入美国主导的TPP谈判遭遇了严重的意见分歧。当时，保守意见认为，加入TPP将令日本农业面临生死攸关的考验，因为依据农林水产省测算，关税撤废将致“日本农业生产额减少4.1万亿日元、食品自给率跌至14%”；但反对意见认为，日本农业不断衰落的真正原因恰恰是传统保护政策所致，应毅然加入谈判，以倒逼农业改革、实施战略转型，推动日本农业从“防守”转向“进攻”。
事实确实非常严峻。不仅农业产值出现下滑，从1984年11.7万亿日元降至2012年的8.4万亿日元；农业总收入也几乎减半，从1994年5.1万亿日元降为2.6万亿日元；相反，农业劳动人口继续老化，平均年龄已经超过66岁。而且，由于饮食结构继续欧美化，造成日本食品自给率跌破了40%。与此相关，大米等耕地面积减少，总耕地从1960年607万公顷降至454万公顷，荒废的耕地超过27万公顷。加之，2011年“3·11大地震”福岛核电泄漏事故让日本农产品出口也一蹶不振。
当时，决意带领日本农业走出困境的安倍政权，把加入TPP视为绝地反击的重要机遇。2013年5月，日本成立“农林水产业及地方活力创造本部”，时任首相安倍亲自担任本部长，确立了三大改革方向：一是提升国际竞争力，实现出口倍增计划；二是对传统农业进行产业化改造，实现“6次产业化”；三是集中农地进行集约化，实现结构改革。半年多时间里，该机构组织了11次研讨会，年底便推出第一个《农林水产业及地方活力创造计划》。简言之，所谓“进攻型农业”就是要解决三个核心问题：一是市场需求，也就是拓展和扩大国内外市场；二是培养竞争力，通过产业化告别传统模式；三是供给侧改革，克服在劳动力、资本以及资源配置等方面存在的问题。
首先，攻克需求难题被日本政府视为转向“进攻型农业”的突破口，只有解决了需求才能拉动后面的一系列改革。为此，日本政府提出了“出口倍增”计划，即到2020年日本农产品出口达1万亿日元。当然，这只是政策手段之一，它还制定了三项具体措施：一是推出所谓“FBI（Made From Japan、Made By Japan、Made In Japan）”策略，意图打造一条全球化的日本食文化、食产业链，借用日本企业界最擅长的PDCA（Plan Do Check Action）管理手段，打出一套“官民合作”的组合拳；二是借助日本特有的“学校包餐”“食育”以及企业食堂等机制，进一步深挖国内的潜在需求；三是以质量标准来获得优秀品牌效应，强化安全生产、食品安全监控、积极争取盖普国际认证以及加入HACCP食品安全保证体系等。
其次，对传统农业进行产业化改造，实现所谓“6次产业化”目标。“6次产业化”一词最早由日本农业经济学者今村奈良臣于2009年提出，其实质是要让农业摆脱传统模式，充分与制造业和服务业相融合，成为以品牌化来追求附加价值的现代产业。日本政府规划了五项措施：一是推进工商业对农业融合，打造“医（疗）福（利）食农合作”“城乡共生对流”模式，目的是打通各行业的界限；二是支持建设设施农业、提高流通效率，主要是借助日本先进的机器人及信息产业技术，创建新一代智能农业体系；三是引进先进理念和技术进行新品种与新技术开发；四是从再生能源角度推进农林渔业协调发展、建设生物产业型城市等；五是导入工业管理方法，以解决食品浪费问题。
最后，供给侧改革则是要重点解决一些长期难题。如农地改革方面，依据农地法改革集中农地以集约化管理、成立国家战略特区等；鼓励法人经营模式，改变传统的零散农户经营状况；鼓励大规模经营，发挥资本优势，降低经营成本；鼓励年轻人进入农业，建设新农业。
不断创新：先进的技术、产业对农业反哺
近年来，在技术进步上日本“菜篮子工程”具有两大突出特征：学习先进国家和以先进产业反哺农业。前者如大规模学习荷兰农业，后者代表案例包括将制造业先进制冷技术以及服务业物流技术等，引进和转移到农业生产及流通体系。
向荷兰学习，成为近些年日本学习国外先进农业的典范。荷兰国土面积仅相当于日本的九州，人力成本费用同样高昂，但其却是世界著名的农产品出口大国。早在2009年，荷兰农产品出口规模就达743亿美元，仅次于美国位居世界第二。基于基本国情与日本有很多相似点，这更激发日本人把荷兰作为学习榜样。在日本农林水产省主页上输入“荷兰”的关键词，瞬间就可以检索到8700多条相关信息。设施农业是日本学习“荷兰模式”的重点，截至2015年，从南部的宫崎县到最北的北海道，日本建立了10个高收益型设施园艺示范园区，作为向全国推广的“新一代设施园艺据点”。这些设施农业有很多新特征：导入了高端环境控制技术（使用ICT技术控制温度、二氧化碳浓度及日照量），极大提升了生产效率；利用所在地域特色能源（如工厂废热、木材生物量），尽量摆脱化石燃料；大规模温室化，从生产到出库作业均集中在设施内完成，提高了收入、扩大了就业。以西红柿为例，设施农业的产量为每10公顷产量30吨—50吨，是全国平均产量的3倍左右。当然，除了设施农业之外，日本也向荷兰学习物流及技术方面经验。而且，除荷兰之外，美国、以色列等国农业也经常是日本学习的对象。
先进产业对农业反哺更是日本农业创新的重要源泉。一个代表案例就是冷冻技术在日本农水产品加工及零售、餐饮行业等领域迅速普及，而且还迈出国门走向新兴市场国家，形成横跨各国的冷链物流体系。如日本冷冻技术企业发明的“细胞存活系统”冷冻技术，它能在细胞存活状态下冷冻食材，实现保持原有新鲜及香味的目的。从全球范围来看，食品速冻业正处于快速增长时期。日本在该领域的温度管理技术等方面具有强大竞争力，一些企业迅速占领市场。如雅玛多控股已在中国香港建立冷链物流体系，丸红不仅在美国建立子公司，同时也在中国大陆携手本地物联网科创企业试水冷链物流。
人工智能等新技术也被广泛应用于新农业领域。日本已运用AI技术从事水产养殖。传统水产养殖业是养殖人员要靠目测来确认鱼的状况而投喂饲料，完全凭借主观感觉或经验来决定。若能在鱼的食欲最好时候，增加饲料投喂量将能大幅提升养殖效率，相反，则不仅会造成浪费，甚至因饲料大量漂浮水面而引发赤潮的风险。这家公司通过摄像头监控鱼吃饲料状况，用人工智能技术进行图像分析，从而找到投喂饲料的最佳时机，并准确计算出投放量。如今其技术不仅应用到爱媛县、大分县等地的养殖者，还通过与美洲开发银行（IDB）合作，推广到秘鲁的养殖场。另外，日本还成功将滑雪场人工降雪技术应用到食品保鲜领域。其研发出1分钟速冻技术，极大改善了鱼的新鲜度，目前这项技术已被多国引进。
此外，以营养液栽培技术为基础的植物工厂在日本发展形势也如火如荼。早在1974年，日本制造业巨头日立制造所便开始进行生菜的工厂化生产实验，而如今，草莓、山葵等种植均已实现大规模工厂化生产，神奈川县相模原市就建有一大批规模化的植物工厂。
很显然，今天的日本“菜篮子”再次展现出勃勃生机，俨然一副新农业的崭新面貌。
（作者为南开大学日本研究院副院长，世界近现代史研究中心教授）
【注：本文系国家社科基金项目“日本重大突发公共卫生事件应对体系的历史考察——兼论新冠肺炎疫情的应对”（项目编号：20STA007）的阶段性研究成果】
【参考文献】
①张玉来：《日本经济产业解析：改革、创新与演进》，南京：江苏人民出版社，2019年。
②张玉来：《平成时代（1989—2019）——日本衰退的虚与实》，天津：天津人民出版社，2019年。
③张玉来等：《黑色3·11——日本大地震与危机应对》，北京：中国财政经济出版社，2011年。
责编/贾娜 美编/宋扬
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