【摘要】 面对“悬浮化”的问题，基层治理提出了“下移”的主张和要求，也形成了悬浮与下移的张力。悬浮与下移包含了不同的立场和诉求，塑造了治理的结构、过程以及效能。解决悬浮与下移的紧张性既需要根据现实问题灵活地安排治理要素，也需要在较长的时间内评估其实际效能。
【关键词】悬浮 下移 基层治理 科层制 【中图分类号】D67 【文献标识码】A
近年来，基层治理作为社会治理的基础环节，成为党和国家关注的重点。其中，悬浮与下移作为基层治理中的显著矛盾，引起了广泛的关注和思考。其中一方面是对于悬浮的批判，认为各种治理要素悬浮在上面，制约了基层治理的效果；另一方面是对于下移的要求，提出要实现资源下沉、重心下移，以解决基层治理的问题。那么，悬浮和下移究竟是什么意思？两者之间存在着什么样的张力？如何理解这种张力的意义和影响？这些问题值得我们思考。
要素的安排：悬浮的批判与下移的主张
“悬浮”的概念最早是针对乡村治理中的问题而提出来的，基本含义是指农村的税费改革切断了乡镇政府攫取乡村资源的制度性途径，导致以抽取农村资源而运转的汲取型政权转变为功能弱化的悬浮型政权。“悬浮”以乡村社会为立足点，刻画了作为国家代理人的乡镇政府与乡村社会的关系，呈现了两者割裂或疏远的状况，也提出了如何改进和优化乡村治理“两张皮”的问题。
随着城市化的快速发展，城乡基层社会的生态发生了重要的变化，基层治理日益成为社会治理的主阵地之一。面对乡镇、街道或社区层面存在的治理问题，各方再次提出了悬浮的问题，认为基层政府及其职能部门的权力、政策、资源和人等都悬浮在社会之上，很难用到基层治理最为需要的地方，产生了所谓“管得着的看不见，看不见的管不着”等问题。就此而言，“悬浮”就成为定义基层治理纵向关系的核心概念，也成为解释当前基层治理困境的重要原因。
面对“悬浮化”的现实及其问题，基层治理形成了“下移”的主张，把这作为破解悬浮问题的基本选择。党的十九届四中全会《决定》指出，要“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”。党的十九届五中全会再次强调了推动社会治理重心向基层下移的重要性，对加强和创新社会治理提出了新的要求。“下移”主要包括“重心”和“资源”两个方面的内容，其中“重心”主要涉及到基层治理体系的方向性问题，与决策者的注意力分配等相关；“资源”则是个笼统的概念，包括了人、财、物、权能和政策等治理要素。
很显然，“下移”与“悬浮”是相对的。“下移”主张的内在含义是，“上面”有基层治理需要的东西，包括权能、政策和资源等，但它们悬浮在“上面”，与基层治理的需要是割裂的或脱节的，是基层治理想要而要不到的，不仅要下来很困难，而且用起来也不容易，因此就需要把它们“下移”到“下面”来，比如在精准扶贫或疫情防控工作中，上级党委和政府动员领导干部下沉到街道、社区、农村甚至企业中，深入到工作现场中，就体现了“下移”。
严格地说，“悬浮”是对基层治理的批判性话语，包括三个层面的含义。首先，悬浮是指基层治理结构的特征，是治理主体与治理对象之间相互疏远或脱节的状况，因此也包含了相互对立的隐患。其次，悬浮也是官僚主义的代名词，表明了一些领导干部存在高高在上、脱离群众和脱离实际的倾向，以至于没有能力去回应和解决实际问题。最后，悬浮表明治理体系的纵向体系出现了难以消除的梗阻或滞涩，上下层级之间的事权与财权不统一，权能责任配置不合理，各行其是。
悬浮与下移所指向的治理要素究竟是什么？从各种不同的观点来看，这具体包括权力、资源、重心、人和政策等治理要素，对应的问题则是，这些治理要素在什么地方，是如何分布的，应当如何进行配置等。是悬浮还是下移，主要是考察相关治理要素的分布和配置状况，关键是谁来控制和使用它们。这其中，有些是看得见的，比如人力、财力和物力究竟是谁来使用，用在了哪里；有些是看不见的，比如治理的重心在哪里，则需要综合考察注意力、职权的设置和资源的配置，才能搞清楚是悬浮还是下移。
结构的切换：上重下轻与下重上轻
从字面上看，悬浮与下移包含了基层治理的结构性隐喻，分别是上重下轻和下重上轻的结构，对应于基层治理体系的纵向关系问题，也包括高度行政化的社区居委会。基层治理的结构是指不同治理层级和治理主体的组织方式及其相互关系，决定了不同层级的功能和地位，也决定了治理的过程及其效果。其中悬浮映射的是基层治理体系中的上层，表明人财物等治理要素集中在相对较高的层级，难以用到需要它们的地方去，发挥其应有的功能和作用，甚至成了问题本身。
“下移”的“下”映射的是基层治理体系的下层甚至是底层。不过，无论是上层或者下层以及底层等，都具有相当的模糊性，难以给出明确的定义，比如上层究竟是市、区或县级的党委和政府，还是乡镇街道层级的党委和政府等，是很难明确的。同样，“下移”究竟是下到哪里去，是街道、社区，还是更小的楼栋或网格，还是特定的企业或项目，甚至是个人，也都很难明确。但如果说悬浮意味着基层治理的集权式结构，那么下移则是提出了分权的主张，即将治理要素配置到各个基层治理单元中，推动治理要素与服务对象之间的对接，使较低层级也能够充分地应对和解决问题，而不至于动辄向较高层级寻求支持和帮助。
众所周知，虽然科层制存在一些问题，但现代社会的治理体系不可避免是科层制的，包含了不同的层级和部门。根据科层制层级节制的原则，权力和资源等自上而下逐级递减，因而才有了悬浮或下移的情形。上下级之间是命令与服从的关系，其中上级高于下级，领导和指挥下级，下级服从上级，对上级汇报工作。正是因为有了悬浮的弊病，人们才提出了下移的需求。因此，悬浮与下移的问题实际上暗合了科层制的层级化结构，揭示不同治理层级之间的地位、权重和关系，提供了“合理的治理框架应该是什么样的”的思考。
科层制是根据理性分工原则而组织起来，建立的是逐级向上集权的权力结构，包含了自上而下贯彻落实的任务逻辑。各种治理要素都聚集在相对较高的层级，形成了上下级之间不对称的关系结构。随着现代社会治理任务的拓展和深化，各种公共服务项目持续增加，产生了权力集中化与服务分散化的矛盾，即权力和资源更多聚集在“上面”，而服务的任务则派给了“下面”，事权与财权之间很难适配，以至于不同层级的差距越来越大，供给与需求不匹配，因而产生了悬浮的现象及其问题。
“下移”的主张固然是针对基层治理问题，但这实际上是对科层制治理结构批判的延续，包含了对科层制的多维反思。首先是对治理结构适应性的质疑，即面对日益复杂化和不确定的社会问题，科层制能否有效回应复杂多变的治理需求。其次是对合理的行动层次的考量，即究竟应该由什么层面的管理者作出更为适宜的决策和行动；最后是对有效治理的反思，即基层已经成为社会治理的“前线”或“一线”，亟需与其任务相匹配的权能，但却普遍存在资源短缺和任务超载等问题。
以目前推行的“吹哨报到”改革为例，“吹哨”是指基层街道或社区向上级政府及其职能部门汇报情况，反映问题，提出诉求；“报到”是指上级相关职能部门出面来安排资源，分派人员，部署力量，解决问题。“吹哨报到”改革明确了街道的领导责任，推动了资源的有效整合，提高了基层治理的效率，特别是显著提高了回应性，但这种“下面报信，上面办事”的逻辑，并没有突破或摒弃既有的上下级结构，而只是疏通了这种结构而已。结果则是，改革的绩效进一步强化了“上强下弱”的科层制结构，仍然难以避免悬浮与下移的问题。
过程的差异：长线的治理与短线的治理
结构与形态是事物的一体两面。不同的治理结构衍生出不同的治理形态，形成不同的治理过程，比如项目制或发包制等治理工具都包含了非常系统化的制度流程，具体涉及到谁向谁请示和汇报，谁接受谁的指挥和命令，谁能最后拍板决定等。各种类型的行动者参与其中，扮演着不同角色，发挥不同作用，形成不同的交互模式，最终形成了不同的效能。
如果将悬浮与下移理解为两种特定的治理形态，那么，悬浮的治理更多呈现为集权式的治理，而下移的治理则表现为分权化的治理。悬浮的治理是以政府及其职能部门为中心的，主要元素包括设计方案、发布指令和分派资源等，治理要素自上而下逐级配置到基层乃至个人，其中上级政府及其职能部门的意志和需要是决定性的，掌控着治理的过程及其节奏。这个过程通常是高度制度化的，具有常规性、阶段性和稳定性。而其另一面就是，基层缺乏解决问题的能力和条件，必须要经常通过请示汇报来报告情况，获得资源，开展行动。
“悬浮”并不必然是不好的或不对的。在治理任务相对比较简单的条件下，政府权能和资源必要程度的集中，有利于实现政府管理的专业化，提高行政管理和执法水平，也可以集中相对有限的资源，更好地完成社会治理的任务，避免资源的闲置和浪费。但由此一来，上级部门通常是坐在办公室里，远距离地发号施令、布置任务、设定目标、建立指标以及进行考核等，不可避免地形成了脱离基层、脱离现实以及脱离人民群众的弊病，乃至于“上有政策、下有对策”，相互埋怨，难以协同。
相对而言，下移的治理则趋近于分权的治理，建构的是以基层治理单元为中心的治理过程。这里的基层治理单元既可以是乡镇或街道，也可能是更小的城乡社区。判断治理重心或资源下移与否的关键标准是，基层治理单元是否拥有履行职责的充分资源、解决问题的完整权能以及其他完成任务的相关条件。相应地，下移的治理固然也需要向上级政府及其职能部门进行报告，但基层治理单元可以与治理需求紧密衔接，快速反应，因地制宜，因事制宜，进行具有自主性和能动性的治理。这不仅极大地提高了问题解决的效率，也为改革和创新提供了广泛的可能。
因此，悬浮的治理意味着“长线”的治理，不仅包含了更多的流程、步骤和环节，要耗费更多的时间，而且会导致各种各样的来来回回，反反复复。特别是决策权和治理资源主要集中在上面，各种管理和服务事项留在了下面，权限和资源的不平等分布，形成了严格的边界和距离，需要进行复杂的协调和整合，从问题识别、汇报情况、作出决策到付诸行动以及考核评估等，包含了多个层次的来回确认、校验和评估等，行动的链条较长，参与者和流程也较多，信息传递和资源流动的距离较长，自然也很容易出现各种断裂和脱节，演变出各种走样或偏差，具体包括形式大于内容、过程遮蔽了问题、手段替换了目的等。
下移的治理则意味着“短线”的治理，即转换基层治理的“主战场”，直接将治理要素下沉到基层治理单元，缩短治理体系运作的内部流程，减少治理资源下单、配送和对接的环节，努力做到让接近问题和了解问题的人来解决问题。由此，基层治理单元可以直接响应治理和服务需求，与治理和服务对象“现场互动”，既免去了一切不必要的中间环节，也不需要繁琐的请示和汇报，而是直接决定并做出适度的反应，真正做到就地解决问题，矛盾冲突不上交。就此而言，下移的治理是一线的、在场的治理，是有更多参与感的治理，因此也就意味着更节约、更高效，具有更好的回应性。
技术的限度：技术的加持与技术的无力
不同的治理形态需要适配不同的治理技术。悬浮治理的技术主要是科层制的治理技术，具体就是划分为不同的层级，切割为不同的部门，逐级细分治理单元，下级服从上级，上级指挥下级，上下级之间通过正式的制度机制进行连接，比如请示汇报制度和包保责任制等。但遗憾的是，科层制的运行形成了大量的反功能，比如本位主义、形式主义、组织僵化以及激励失灵等，进而又叠加了大量解决科层制反功能问题的技术，比如使用组织外部的信息资源以及设置重叠职责来解决信息歪曲问题。
具体而言，悬浮治理主要包括四种类型的技术：一是政治动员技术，即通过“双报到”等政治动员技术，把领导干部等安排到基层最需要的地方去，充实基层治理的力量。二是信息沟通技术，即疏通上下级之间的信息通道，保证信息传递过程的准确性和完整性，提高信息处置和利用的效率，以更好地应对和处置问题。三是赋权赋能技术，向基层治理单元授予或指派职责权限，让做事的人有权力、有资源和有能力，给“上面”的政府及其职能部门松绑，给“下面”的治理单元减负。四是关系协调技术，即梳理和明确不同层级的职责权限，建立联席会议或协商沟通等机制，压缩治理链条等。
治理要素的下沉，最直接的是人的下沉，最后的地点必然是社区。常见的做法是，以党建引领为抓手，依靠强有力的政治动员，强化领导干部的责任担当，着眼于做实做强街道或社区，解决基层治理能力短缺的问题。特别是在疫情防控期间，将党员干部下沉到防控第一线，不仅有利于统筹协调各种难题，也提高了社区治理的专业能力。但这种特殊时期的下沉是临时性的，很不稳定，也难以持续。
而下移的治理必然是嵌入式的治理，即建立相关的渠道、机制和载体，让“下沉”下得下来、落得了地、进得了场，有形式、有内容、有实效。为此，首先是能沉得下去，即梳理社会的治理和服务需求，将治理资源配置到基层治理单元，能够随时随地为基层治理单元所用，如建立社区城管执法服务站等，提供零距离服务；其次是要强化和规范属地管理责任，从法律上为基层治理单元赋权增能，赋予乡镇街道建议权、同意权、考核权和综合执法权等权力；最后是推动编制、人员和事项等资源下沉，落实经费、场所和人员等保障，充实和拓展基层治理力量，确保基层治理事项有人管、有人抓和有人办，能够及时作出反应，推动问题解决。
现代信息技术在基层治理中得到广泛的应用，正在成为解决悬浮和下移问题的重要工具，比如通过建立高度信息化的管理和服务平台来提高信息传输的效率，推动供给与需求的无缝对接，实现治理资源的精准配置，提供更为精细化的服务。对于实现有效的治理而言，信息技术的价值在于构建信息共建共享的格局，发掘数据资源的价值，提高治理和服务的精准性。特别是对于脱离实际、远离现场以及供需不匹配等问题，信息技术的治理价值是显而易见的，比如大数据技术有助于打破部门之间的壁垒，更好地跟踪居民的服务需求，提升公共服务配送的效率。
遗憾的是，对于悬浮与下移问题而言，信息技术是中立性的要素。悬浮与下移的矛盾是由科层制的结构决定的，与信息技术的应用没有必然的关系，也不取决于使用什么样的技术。因为没有信息技术的时候，也有悬浮的问题，使用更多的信息技术，也并不必然带来治理重心的下移。最好的情况是，信息技术可以推动治理要素的下移，实现敏捷而果断的治理，但由于基层治理单元在科层体系中的弱势地位，下移往往是事项的下移，而不是职权的下移，基层治理单元依然缺乏自主性，眼睛向上看，对上不对下，不停地“向上跑”和“向钱跑”，漫无止境地请示和汇报。
总之，悬浮与下移主要是对于治理要素的结构性安排的刻画，最终落脚在于如何才能实现敏捷和高效的治理。在当前日益复杂和艰巨的基层治理情境中，治理要素的悬浮有悬浮的理由，下移也有下移的道理，两者并不是完全排斥的，有些治理要素更适宜保留在较高的层级，有些治理要素更需要配置到基本治理单元中去。基层治理的变革和创新具有复杂的面相，有的是强化和巩固了上重下轻的治理结构，有的则部分改变了基本治理单元无能为力的现状。解决悬浮与下移的紧张性，不仅要根据现实需要灵活地安排治理要素，也需要在更长的时间里评估其效能。
（作者为上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院教授、博导）
【注：本文系国家社科基金重点项目“协商民主的体系化及其程序机制研究”（项目编号：20AZD023）的成果】
【参考文献】
①周飞舟：《从汲取性政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》，2006年第3期。
②陈亮、李元：《去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析》，《探索》，2018第6期。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
