【摘要】“十四五”时期，我国转变经济发展方式的任务更加艰巨，只有更加坚定地、主动地、战略性地确立竞争政策的基础性地位，才能有效提升中国经济的韧性和活力。未来我国加快确立竞争政策基础性地位，应在切实消除制约竞争政策发挥基础性作用的体制机制障碍的基础上，围绕“创造基础条件、健全组织治理、完善政策体系、提升执行能力”四个方面，有序推进各项改革的衔接和落地。
【关键词】竞争政策 基础性地位 体制机制改革 【中图分类号】F124 【文献标识码】A
近年来，党中央和国务院发布的几乎所有涉及体制改革的政策文件都强调要进一步强化竞争政策的基础性地位，同时，国内外几乎所有的有关中国体制改革和产业政策的学术研究都认为，在中国发展模式由投资驱动向创新驱动转变的过程中，结构性产业政策主导的政策体系要相应地向竞争政策主导的政策体系转变。虽然政策界和学术界在确立竞争政策的基础性地位问题上已经取得了高度一致，但在到底如何实现竞争政策基础性地位的问题上，尚未给出破解思路。
切实强化竞争政策基础性地位的紧迫性
对于切实强化竞争政策的基础性地位，当前首要的问题不是“必要性”问题，而是“紧迫性”问题。如果不能真正认识到强化竞争政策基础性地位的紧迫性，强化竞争政策基础性地位就可能长期处于“雷声大、雨点小”的状态。“十四五”时期，我国转变经济发展方式的任务更加艰巨，面临的国际竞争环境更加恶劣，只有更加坚定地、主动地、战略性地确立竞争政策的基础性地位，才能有效提升中国经济的韧性和活力，有效应对国内外各种风险和挑战。切实强化竞争政策在我国经济政策体系中的基础性地位，具有重要意义。
首先，加快确立竞争政策基础性地位是中国继续深度融入全球多边体系、实现更高水平开放的要求。中美贸易摩擦驱动全球贸易和投资秩序深度调整，未来无论是WTO改革还是TPCPP、美墨加协定等多边组织的发展，都反映出更高标准、更高要求的多边贸易和投资规则的形成和有效实施已经是大势所趋，中国要想在新的全球治理体系中寻求更加积极主动的位置，从而持续分享全球经济开放合作的红利，就必须在未来几年里主动建立起与国际规则接轨的开放、公平、透明的政策体系和规则，否则可能错失参与和推动全球新一轮贸易和投资秩序调整的机会和主动权。“十四五”时期是既有的全球多边规则体系加快调整、新的多边规则体系加快形成的关键时期，形成公平、公正、公开的市场竞争秩序，也是中国能够深度融入、主动适应新的全球多边规则的前提。
其次，加快确立竞争政策基础性地位是建设高标准市场体系的要求。地方政府间的激烈竞争和多种所有制企业间的激烈竞争，是过去四十余年中国经济高速增长的一个重要原因。“十四五”时期是我国建设高标准市场体系的关键时期，而高标准市场体系的两个核心规定，一是要素市场和产品市场的市场化定价，二是要素市场和产品市场的公平竞争。前者要求政府减少对价格形成机制的行政干预，主要由市场供求决定价格水平，后者则要求强化竞争政策的基础性地位，保证各种所有制和不同规模的企业能够在要素市场和产品市场公平地参与竞争。虽然不断强化微观主体间竞争是创造“中国奇迹”的重要经验，甚至在高铁这样的国家高度管制的行业也通过创造“有控制的竞争”推动了技术赶超，但地方政府间激烈的招商引资竞争却并不利于实现创新驱动发展；而随着竞争性领域民营企业的大规模进入，民营企业如何在基础设施产业和生产性服务业实现自由进入并能够与国有企业进行公平竞争，成为未来中国可持续增长的重要条件，以上两个条件都需要通过强化竞争政策基础性地位来约束和倒逼推动形成。
最后，加快确立竞争政策基础性地位是我国把握新技术经济范式机会窗口、实现数字经济领先的要求。随着以数字化、智能化、网络化为核心的新一轮科技革命和产业变革由导入期进入加速拓展期，人工智能、大数据、云计算、无人驾驶、远程医疗、基因编辑等新技术、新产业、新业态必然成为未来中国经济增长的新动能。然而，与传统产业后发赶超具有明确的国外成熟技术和商业模式对标不同，新兴技术和产业没有现成的技术可以引进，没有成功的商业模式可以模仿，基于公平竞争的多样化的研发探索和产业化竞争是自主知识产权和原始创新能力形成的有效路径，更适合传统产业后发赶超模式的结构性产业政策主导的政策范式，必须适时向更有效支撑新兴技术和产业培育发展的竞争政策主导的政策范式转变。当量子计算、人工智能等新兴通用目的技术和根技术发展尚处于萌芽阶段时，大量企业特别是中小企业和创业企业的多样化技术探索对于推动主导技术的涌现和成熟至关重要，这时，竞争政策就要通过限制大企业的垄断行为来促进竞争，保持新兴技术竞争强度和产业动态性。
未来几年仍然是我国经济可以保持中高速增长的时期，“十四五”期间我国通过促进消费、扩大投资释放经济增长潜力的空间仍然较大，可预期的适度高速增长，为推进配套改革、消化改革成本、减小改革阻力，从而有效强化竞争政策基础性地位提供了足够宽松和有利的宏观环境。当前，社会各界呼吁建设更加公平的市场竞争环境的声音日益强烈，加快推进我国微观经济政策体系由结构性政策主导向竞争政策主导转变，具有良好的宏观经济和社会环境，是民心所向，大势所趋。
切实强化竞争政策基础性地位面临的根本性障碍
强化竞争政策基础性地位的难点，也是建设高标准市场体系攻坚克难的关键，就是要逐步调整已经不能适应新发展阶段、新产业要求和新国际环境的体制机制和政策体系，特别是那些曾经不同程度地发挥了积极作用而可能已经形成政策惯性、对其进行调整可能损害到部分主体利益而形成改革阻力的体制机制和政策体系，构建起更加符合新的政治经济技术范式要求、能够更有力保障国家利益和改善人民福祉的体制机制和政策体系。因此，必须清晰认识、充分评估强化竞争政策基础性地位改革和各项工作推进所面临的障碍：
首先，长期实施强结构性产业政策可能形成政策惯性和认知障碍。改革开放以来，我国长期地、大范围地使用财政补贴、税收优惠、政府担保贷款、产业投资基金、低价工业用地等结构性产业政策来支持特定地区、特定产业和特定企业的优先发展。在我国经济发展的初期，这些结构性产业政策总体上对促进企业投资、扩大制造业规模起到了显著的积极作用。但也正因此，尽管各级政府已经看到了大范围强结构性产业政策对于转变发展方式的抑制作用，但由于长期强结构性产业政策与经济发展并存形成的“光环效应”、各级政府部门对既有政策工具箱的习惯性依赖等原因，强化竞争政策基础性地位实际上受到了传统政策惰性和认知模式的强有力抵制。
其次，强化竞争政策基础性地位对经济增长可能形成短期冲击，从而造成政策主体的短视行为。虽然长期看，强化竞争政策基础性地位有利于形成公平竞争的市场环境，从而提高经济的区域间、部门间、企业间配置效率，并通过激励创新提高经济发展的动态效率。但短期内，更加严格的反垄断可能会抑制民营垄断企业（特别是互联网平台企业）和大型国有企业的投资意愿，对政府补贴和优惠政策的约束可能会提高制造业投资成本，强化知识产权保护有可能导致大量依靠技术模仿生存的中小企业的较大规模退出，从而抑制短期投资和国民经济的增长。此外，更加公平的竞争政策甚至还可能进一步削弱落后地区的政策吸引力，造成区域发展差距的拉大，导致更加严重的区域发展不均衡。由于强化竞争政策基础性地位对短期经济利益可能形成结构性损害，各级政府出于短期政治绩效或经济利益的考虑，可能会采取抵制竞争政策落地的立场和态度。
最后，竞争政策与产业政策协调的细化措施和组织流程保障缺失，造成强化竞争政策的操作性障碍。目前有关进一步强化竞争政策基础性地位的战略部署总体上还停留在规划层面，进一步强化竞争政策基础性地位的具体任务和细化政策措施实际上是空白，进一步强化竞争政策基础性地位的责任主体不明确，导致强化竞争政策基础性地位无法落地实施。从组织保障看，目前我国的产业管理总体上是赶超导向的，科技部负责科技赶超，工信部和发改委负责产业赶超，作为竞争政策主要实施主体的国家市场监管总局缺乏与其他产业发展部门进行有效协调的组织渠道和工作机制。因此，当竞争政策与结构性产业政策在实施过程中发生冲突时，虽然名义上竞争政策是结构性产业政策的前置性政策，但现实中常常是竞争政策让位于结构性产业政策的实施，造成竞争政策基础性地位停留于口号。
强化竞争政策基础性地位是一项高度复杂的系统性改革工程。发达的市场经济国家竞争政策体系的建立和完善是一个历经百年逐步演进的过程，其政策体系、治理结构和实施方式既遵循某些共同的规律，又呈现出极大的差异性。转型、发展两大基本国情决定了，我国切实确立竞争政策的基础性地位并无成熟的模式可循。切实强化竞争政策基础性地位，就要敢于打破既有的利益格局和权力结构，勇于承担政策试错的挑战和能力转型的成本。
切实强化竞争政策基础性地位的破解思路
切实强化竞争政策基础性地位，首先要明确竞争政策基础性地位的内涵和边界。竞争政策的基础性地位，应兼顾竞争政策的前置性和发展导向：一方面，竞争政策是否实现“基础性地位”的评判标准？当竞争政策与产业政策在制定和实施过程中发生冲突时，是产业政策服从于竞争政策，还是竞争政策让位于产业政策？只有当竞争政策成为产业政策制定、实施的前置性政策和约束性政策，我们才可以说竞争政策实现了“基础性地位”。另一方面也要注意，不能把竞争政策“基础性地位”绝对化，考虑到我国后发赶超的基本国情，竞争政策虽然以维护公平竞争为直接目标，但竞争政策根本上应服务于产业发展和消费者福利改善；在极特定的情形下（如集成电路产业后发赶超的初期），短期的公平竞争可能演化为过度竞争，从而损害创新者的利益和抱负，如果政策协调不当可能导致竞争政策基础性地位的“滥用”。因此，竞争政策基础性地位的确立是一个在坚持基本制度稳定性前提下的相机决策事项，组织结构和政策体系必须在总体保持刚性和稳定性的基础上，保留必要的灵活性和自由裁量权。
在明确以上原则的前提下，未来我国加快确立竞争政策基础性地位，应在切实消除制约竞争政策发挥基础性作用的体制机制障碍基础上，围绕“创造基础条件、健全组织治理、完善政策体系、提升执行能力”四个方面，有序推进各项改革的衔接和落地：
一是创造基础条件。竞争政策是促进形成公平竞争市场体制的重要因素，但竞争政策并不是影响公平竞争市场环境建设成效的全部因素，不是所有的竞争问题都可以通过完善竞争政策来解决，竞争政策有效发挥作用需要深层次改革铺路和配套制度跟进。在我国体制转型过程中，竞争政策基础性作用的有效发挥，必须以消除制约竞争政策发挥基础性作用的体制机制障碍为前提，以配套的制度性改革到位为条件，包括但不限于：在国家层面，通过完善我国的立法、司法和执法体系，确保反垄断法、反不正当竞争法等法律法规有法可依、有法必依；在地方政府层面，通过完善地方政府政绩考核体系、深化财政税收体制改革，将区域间竞争的政策导向由提供补贴优惠政策向创造公平竞争环境转变；在企业层面，通过进一步优化国有经济布局、完善国有资本监督管理体制和管理人员考核评估机制，确保多种所有制企业的公平竞争。这些基础制度和配套制度的供给，已经超越了竞争政策实施主体的权力边界，需要更高层的设计和权力配置。
二是健全组织治理。确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位，就是要用竞争政策来统领和协调其他各项经济政策，就是要实现所有的经济主体（包括各级政府、各类企业和消费者）及其经济活动都受到竞争政策的约束。以竞争政策为基础协调相关政策，核心是在经济政策的制定和实施治理体系中，切实强化竞争政策制定主体和实施主体的权威性和独立性，从根本上保证竞争政策的权威性和稳定性，从而确保当结构性产业政策与竞争政策在制定和实施过程中发生矛盾时，以竞争政策的有效性作为优先原则和通常惯例。要着力强化公平竞争审查机构的独立性和权威性，加强公平竞争审查机构的人员配备和资金支持。为有效解决竞争政策与结构性产业政策的协调问题，建议竞争政策执法部门直接参与到产业政策制定工作中，从源头上实现产业政策和竞争政策的冲突问题，将竞争政策与结构性产业政策的协调由“事后”移到“事前”，从而对目前的产业政策公平竞争审查（事后协调）形成有效补充。建立竞争政策制定实施部门和产业政策制定实施部门的日常对话和工作制度，强化公平竞争意识，形成维护公平竞争长效机制。鼓励各级政府部门灵活采用竞争政策执法部门委托第三方审查、政策制定部门自我审查或者自行委托第三方审查、国家市场监管总局进行事后监督的审查模式，形成全方位的公平竞争审查工作体系。
三是完善政策体系。建立事前、事中、事后的“点、线、面”全覆盖竞争政策体系，提升竞争政策的科学化和精细度。研究制定强化竞争政策基础性地位指导意见，完善我国竞争政策顶层设计。明确我国竞争政策体系，明确国务院反垄断委员会以及相关政府部门和各级政府在各项竞争政策制定和执行中的权限和义务，明确“十四五”及未来十年我国强化竞争政策基础性地位的总体思路、重点任务和推进时间表。针对滥用市场支配地位的认定、反垄断法对行政垄断的约束力等难点问题，开展重点集中研究，抓紧推进《反垄断法》修订，完善配套立法。组织国内外权威经济学家、反垄断法律专家和产业专家，完善重点行业《反垄断法》和《反不正当竞争》行为指南，进一步细化我国公平竞争审查的各项条款，提高竞争政策对政府政策制定和企业经营行为的指导性。畅通企业和消费者投诉、维权机制，完善执法程序，大幅提高反垄断法和反不正当竞争法的执法效率和效力。加强对不同产业竞争状况、不同类型结构性产业政策工具对公平竞争影响的研究，在此基础上逐步细化我国公平竞争审查制度的各项条款和配套文件，明确各级政府存量政策公平竞争评估和清理的时间表和任务书。
四是提升执行能力。根据反垄断、反不正当竞争、公平竞争审查等具有高度专业性和复杂性的特点，全面提升我国竞争政策制定和实施主体的专业素养和业务能力。建立与竞争政策基础性地位相匹配的竞争政策实施主体专业人员配置和财政资金投入机制，确保竞争政策基础性地位的实现能够得到有力的人员和资金保障。完善竞争政策实施主体引入、用人、培养人的激励机制和终身学习体系建设，不断提升各级执法人员的业务素质。进一步优化我国反垄断执法机构人员的知识结构，提高反垄断执法的专业化、规范化水平。着力促进我国反垄断和产业组织学科发展，鼓励专业的反垄断和竞争研究机构发展，为持续完善我国竞争政策提供强有力的学科和人才支持。
（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员、博导）
【注：本文得到中国社会科学院工业经济研究所贺俊研究员主持的国家社科基金重大项目“贸易壁垒下突破性创新政策体系建构研究”（项目编号：20&ZD108）的资助】
【参考文献】
①贺俊：《制造强国建设的关键维度和战略要点》，《改革》，2021年第2期。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
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