在我国实现第一个百年奋斗目标，并向全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标迈进的重要历史时刻，近期出台的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），是我国进入新发展阶段关于基层治理现代化的纲领性文件。《意见》明确了基层治理现代化的制度建设、能力建设和机制创新，为当前我国突破基层治理困境、推进基层治理现代化提供了明确的路线指引。
完善党领导下的基层治理制度，推进基层治理体系现代化
进一步提升和发挥党组织在基层治理中的战斗堡垒作用，巩固党执政的社会基础，关键是加强党的领导制度建设。具体来讲体现在以下三个方面：第一，加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制。从横向上不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖，从纵向上推动全面从严治党向基层延伸，积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）“两委”班子成员交叉任职。从制度上保障党组织的全覆盖，巩固党在基层的组织基础。第二，构建党的领导、党政统筹的基层管理制度。针对基层治理任务重而治理资源不足的问题，中央强调把人力物力财力向基层倾斜，向基层赋权增能，提高基层治理能力和水平。也就是说，必须实现党领导下的基层治理责任和权力相统一。第三，坚持党建带群建，完善党建引领的社会参与制度。群团组织和社会组织是基层治理的重要力量，要在系统治理、共建共治共享的理念下，统筹基层党组织和群团组织资源配置。同时，也要支持群团组织承担公共服务职能，支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目，形成基层治理的合力。
为基层政府放权赋能，推进基层治理能力现代化
从心理学角度讲，能力是人们完成一项目标或者任务所体现出来的综合素质。基层政府治理的主要任务表现为公共服务、公共管理和公共安全，基层治理的能力是指运用国家制度做好基层公共服务、公共管理和公共安全的能力。基层政府公职人员的治理能力强弱关系到群众的获得感、幸福感和安全感，关系到基层政权的巩固。针对当前基层治理存在的权责分离、治理资源短缺、社会参与不足等问题，《意见》提出提高基层政府的治理能力主要表现在以下五个方面：第一，管理权、执法权下放，提高基层行政执行能力。执行力是基层干部落实党和国家各项政策的行为和效率。为了增强基层的行政执行能力，及时解决基层问题，中央提出要依法赋予基层多项管理权，这项改革有利于解决长期以来基层治理权责分离、治理资源短缺等问题，但同时也要防止可能出现的权力滥用。第二，服务事项下放，提高基层服务能力。为了直接满足基层群众多元化多层次的服务需求，县级政府应将服务职能下放到乡镇（街道），直接为群众提供及时高效的服务，提高基层群众的获得感及其满意度。第三，完善民主协商制度，提高群众议事协商能力。凡是与群众密切相关的事务，基层党委政府人大等要积极构建群众民主协商的渠道，广泛听取民意、汇集民智，保障基层治理政策的民主性、科学性和公平性。第四，强化属地责任，提高基层应急管理能力。我国已进入风险多发的阶段，这些风险包括传统的风险，也包括现代的风险。特别是从这次突发的新冠肺炎公共卫生事件的应对过程中，我们深刻认识到，面对一些突发事件，为了及时应对，需要强化基层属地责任和职权，并动员全社会力量来参与。第五，坚持和发展“枫桥经验”，提高基层平安建设能力。
加强“三治结合”和“智慧治理”，推进基层治理方式现代化
《意见》提出党领导下的自治、法治、德治“三治结合”和现代技术的“智慧治理”是当前基层治理方式从行政性单一化管理向党领导下的基层多元共治方式的转变，从以往硬性治理方式向柔性化治理方式的转变，从传统的粗放式管理向现代精细化治理方式的转变。
健全基层群众自治制度。多年来，基层群众自治实践提高了我国基层治理民主化水平，促进了基层社会的和谐稳定。但也应该看到，我国基层群众自治在实践过程中还存在着政府与基层组织权责边界不清、群众自治意识淡薄、自治能力有限、选举程序不规范、群众意愿表达不足等问题。因此，健全和完善基层群众自治制度是我国基层治理现代化的发展趋势。第一，加强基层组织规范化建设，优化基层组织服务格局。市、县级政府要规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。第二，健全基层自治机制。强化党组织领导把关作用，规范村（居）民委员会换届选举，全面落实村（社区）“两委”班子成员资格联审机制。在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，从制度上程序上夯实人民群众在基层自治中的主体地位。第三，增强基层组织动员能力。健全村（社区）“两委”班子成员联系群众机制。加强群防群治，改进网格化管理服务，明确网格管理服务事项。
推进基层法治和德治建设。德治和法治历来是基层治理的重要手段，在基层治理中发挥着各自不同的功能。道德是人的行为价值取向，法律是人的行为底线，两者相得益彰，相互补充，共同维护社会的秩序。第一，基层治理要以法治作为保障，提升基层党员、干部法治素养，引导群众依法参与基层社会治理。乡镇（街道）指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约，确保符合法律法规和公序良俗。为此，要完善基层公共法律服务体系，加强和规范村（社区）法律顾问工作。第二，要加强思想道德建设，将社会主义核心价值观、中华民族传统美德融入基层社会治理当中。为此，要健全基层道德评议机制，发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用。第三，在物质文明提高的基础上，发展公益慈善事业，积极鼓励社会力量参与基层治理，提高基层的社会文明程度。
加强基层智慧治理。中央提出智能化治理和加强基层智慧治理主要是利用现代信息技术，推动基层治理与互联网、大数据、云计算、区块链等深度融合，实现基层的系统化治理、精细化治理、高效化治理和主动性治理。首先，物质层面要依托新基建大投入的契机，加大对基层投资支持的力度，解决好“智慧”治理“硬件现代化的问题”。其次，制度层面，要把基层治理各层级纳入信息化建设规划，打破以往信息之间的壁垒，推动多网融合、多格合一，实现基层治理数据资源共享。同时，拓展信息的应用场景，横向上，加快全国一体化政务服务平台建设；纵向上，推动各地政务服务平台向乡镇（街道）延伸。基层干部要树立智能化、信息化治理的思维和理念，努力学习和掌握现代化的信息技术，提高大数据分析能力，来主动适应信息化治理的时代要求。
〔作者系中央党校（国家行政学院）科社教研部教授〕
