摘 要:城市群和都市圈作为新一轮区域一体化发展的代表，在新发展格局中占据十分重要的地位。随着人口快速地向城市群、都市圈集聚，城市和区域发展面临新机遇和新挑战。在人口加速流动的背景下，应进一步提升城市群和都市圈的辐射带动作用，挖掘城市群、都市圈人口集聚红利潜力，打造城市群和都市圈高质量空间治理体系，构建高质量、智能化公共服务与基础设施体系，提升城市群和都市圈文化软实力，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。
关键词:人口集聚 城市群 都市圈 高质量发展
【中图分类号】F299 【文献标识码】A
人口集聚流动的态势对城市群和都市圈的影响
人口集聚流动对城市群和都市圈发展的积极影响
改革开放以来，我国人口呈现从乡村和中小城市向城市群、都市圈快速迁移的趋势。从历次人口普查数据看，我国人口逐渐向长三角、珠三角等城市群和都市圈流动，人口集聚度不断加大。人口集聚流动推动城市群和都市圈地区社会经济的快速发展与城镇化水平的不断提高，对地区社会繁荣、文化交流与思想创新有着积极的影响。
第一，人口集聚流动为城市群和都市圈地区劳动密集型行业提供丰富的劳动力，为当地经济发展提供了重要支撑。以珠三角城市群为例，据1982年第三次人口普查，广东省全省的流动人口仅28.09万，珠三角流动人口数量较少；到2016年，珠三角净流入人口为2647.97万人，占常住人口的44.14%。流动人口集聚有力地推动了珠三角加工制造业、服务行业等劳动密集型产业的发展，为区域经济的发展提供人力支撑。2018年，珠三角地区的国内生产总值从1979年的111.77亿元增长到81048.5亿元，GDP增长了七百多倍，年均增长17.9%，远高于同期全国9.44%的年增长速度。同时，人口流入增加了年轻劳动力供给，在一定程度上缓解了老龄化压力。据第七次人口普查结果显示，2020年深圳65岁及以上人口占比为3.22%，远低于全国的13.5%。
第二，人口集聚流动增加城市群和都市圈地区的人才供给，人才集聚效应增强了城市竞争力，促进了产业创新发展与文化繁荣。从国际看，美国开放的移民体系吸收了大量优秀人才。在获得诺贝尔奖（医学、化学与物理学）的美国人中，大约四分之一是出生于其他国家的移民。从中国的情况看，改革开放以来，深圳通过制定各项优惠政策，合办科研机构、高等院校等方式，吸引、培养了大量技能性人才在深圳集聚，进而为华为、大疆等科技公司发展提供人才支撑，促使深圳从“制造工厂”向“创新之城”转型升级。同时，来自不同地区的人口在城市群和都市圈集聚，使不同的文化得以深入交流，促进当地文化繁荣和思想创新。
第三，人口集聚流动使城市群和都市圈地区人口总量快速增长，加快了城市扩张，提升了城市化水平。以珠三角城市群为例，从2000年到2020年，该地区外来人口增加了3514万人，外来人口集聚促使珠三角各城市建成区不断向外扩张。1978到2007年，珠三角建设用地总面积从1526平方公里增加到了5130平方公里，扩大了3.36倍；其中，深圳、中山、东莞、珠海的城市建设用地面积分别扩大了6.5、5.6、3.0、2.9倍。同时，伴随珠三角大量人口集聚与经济发展，其城镇化水平不断提高。2020年，珠三角核心地区城镇化率达到86.28%，远高于全国城镇化水平，可以与发达国家和地区相媲美。
第四，人口集聚流动增加城市群和都市圈地区人口规模，培育了巨大的消费市场。大量流动人口产生的居住、生活消费等需求，促进城市房地产、商业、通讯等相关行业的快速发展。从中国各城市的社会消费品零售总额看， 2020年中国消费总额前十强的城市，均分布在流动人口集中的城市群和都市圈地区，例如上海、北京、广州、深圳、成都等城市。
第五，人口集聚流动增加了城市群和都市圈基础设施和公服设施的需求，推动了各类社会公共事业的不断发展。外来人口长期生活在常住地，虽然他们的经济水平、生活条件与本地人有差别，但他们同样对基础设施、服务设施产生需求，而且外来人口在当地城市缴纳的各种税费，也为当地基础设施和服务设施的发展提供了资金支持。
人口快速流入给城市群和都市圈发展带来的问题
首先，造成人口城镇化与土地城镇化不匹配的问题。随着城镇化进程加快，人口从乡村和中小城市向城市群与都市圈迁移，但土地性质并没有及时随人口的移动而发生变化。中国城乡二元户籍制度与土地制度制约了市场对人口和土地的有效配置，从某种程度上导致农民工进城不能落户、迁徙不能定居的问题，形成农民工群体在城镇和乡村“双重占地”的现象。从不同规模城市看，2006—2018年1000万人以上城市城区人口增长46.8%，建设用地仅增长41.7%；20万人以下城市人口增长2.1%，建设用地增长22.9%。可见，人口增量与建设用地增量不匹配。
其次，城市群、都市圈中的人口快速集聚，也引起一些城市问题，制约了城市高质量发展。我国大部分城市群、都市圈人口的增长远远超过了原有规划的预期，人口的大量增加产生了交通拥堵、环境污染、公共资源供给紧张、房价过高等“大城市病”。例如，北京长期低估人口增长并以此制订城市规划，导致用地规模、公共服务设施等规划不足。北京曾在1958年、1993年、2005年相继提出1000万、1500万、1800万的阶段人口规模控制上限，但分别在1986、2005年和2010年被打破。人口快速集聚对北京的基础设施、公共服务、环境保护、住房保障等方面造成了巨大压力。
人口集聚流动的基本判断
中国人口进一步向东部经济发达区域集聚。经济发达地区由于能够提供优越的公共服务、更多的就业机会和更高的工资水平等原因，能够吸引更多人口来此集聚。2000—2010年，东部人口上升2.38%，而中部、西部、东北地区人口则分别下降1.07%、1.09%、0.22%；2010—2020年，东部、西部分别上升2.15%、0.22%，而中部、东北地区则分别下降0.79%、1.20%；总的来看，东部人口所占比重持续上升。从单个省来看，人口超过一亿的省份2010年仅广东一省，2020年有广东、山东两省；2000—2010年，湖北、贵州、四川、重庆这4个省（市）出现人口减少，到2010—2020年，甘肃、内蒙古、山西、辽宁、吉林、黑龙江这6个省（区）出现人口减少。
人口持续向城市群，特别是东部的城市群集聚，城市群是中国人口集聚的主要场所。2000—2010年，全国19个城市群除了成渝城市群之外，其他18个城市群均实现了人口的正增长。城市群是中国人口增长最为迅速的主要区域，是全国人口增长的核心区域。2000—2010年，全国人口净增8870.39万人，其中，19个城市群人口净增8195.24万人，占全国人口净增长的92.39%。据有关研究机构预测，到2030年中国将会新增2亿城镇人口，其中大约80%主要分布在19个城市群中。
人口持续向主要都市圈集聚。2010—2020年，全国33个都市圈中，有29个都市圈实现了人口增长。其中，深圳、上海、广州、成都、杭州、郑州、苏州都市圈的年均常住人口增量分别为108.9万、100.0万、84.7万、53.1万、50.9万、47.2万、40.6万人。
高层次人才越来越向城市群、都市圈集聚。2019年，东部、中部、西部、东北地区的人才净流入占比分别为5.8%、 -2.4%、-0.2%、-3.2%。此外，大量人才资源主要集聚在城市群中，其中超六成人才流向五大城市群，2019年长三角、珠三角、京津冀、成渝、长江中游城市群人才流入占全国的比重分别为23%、14%、13%、7%、7%。都市圈中的核心城市也是中国人才资源最为丰富的主要区域。据恒大研究院发布的《2020年中国城市人才吸引力报告》显示，上海、深圳、北京、广州、杭州、南京、成都等城市，对人才最具有吸引力。
利用人口集聚效应发展壮大城市群和都市圈
优化要素配置，提升城市群和都市圈的辐射带动作用
《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）提出“培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”。要形成区域竞争的新优势，必须建立城市群、都市圈内一体化的要素市场，促进区域内的土地、资金、劳动力、信息等生产要素优化配置与有效流动。
第一，推进人力资源市场一体化。加快消除城乡间的二元户籍壁垒，逐步放宽除核心城市外的城市群其他城市的落户门槛。要从政策、福利、服务等领域降低其他各类隐性的移民成本，推动劳动力的自由流动。加快推进外来人口的市民化。推动人力资源信息共享、公共就业服务平台共建。
第二，推进技术市场一体化。支持城市群内部建立技术合作联动机制，推动技术资源共享，共同搭建技术、人才资源的共享平台和孵化基地。引导城市群内部及更大区域制定统一的技术标准，建立健全技术市场的政策法规。强化政企合作，统筹设立企业需求信息平台和专项创新基金等服务机制。培育技术市场的专业服务机构和法律支持、管理机构，壮大服务队伍、保护知识产权。
第三，加快金融服务市场一体化。完善城市群、都市圈内部金融服务、信息网络技术设施建设，构建跨区域互联互通的金融服务平台，推动城市群和都市圈金融服务、金融要素和金融市场一体化。推进金融制度改革，破除制度性障碍，完善跨区域的金融监管和风险联防机制，规范市场制度。
第四，推动土地市场一体化。推进土地制度改革，城市建设用地要按照城市常住人口规模和新增常住人口规模进行土地指标的划定，向人口重点流入的区域调拨城市建设用地指标，提升城市群和都市圈的承载能力。在不改变目前城乡二元土地所有制的约束条件下，通过制度改革改变土地交易的参与方式和土地增值收益分配方式，向“同地同权、同地同价”的改革目标靠近，构建产权明晰的城乡土地市场化交易制度和服务体系。
第五，统一市场准入标准。打破行政界线与地域分割，深化“放管服”改革，消除商事主体异地迁址变更登记隐形阻碍，探索实施“一照多址”企业登记模式。建立市场主体准入协调沟通机制和互认机制，鼓励城市群共建同城化的企业登记绿色通道，推动跨区域守信联合激励和失信联合惩戒机制建设，推动企业信息共享互查，探索市场主体信用修复同步互认，统一监管标准，推动执法协作及信息共享。
第六，建立健全区域协调发展、城乡融合发展的体制机制。在城市群内部探索突破行政界线的全域要素流动、配置机制体制和基础设施一体化、公共服务均质化的路径，推动城市群区域协调发展。培育建设联结不同发展程度区域间以及城乡间的功能平台，推动生产要素跨界配置和产业有机融合发展。
优化人口结构，挖掘城市群、都市圈人口集聚红利潜力
城市群内部应按照发展程度和功能定位实行差异化的人口策略，进一步挖掘人口红利的潜力，提升城镇化质量。
第一，核心城市必须要把集聚高素质人才、创新型人才、国际人才以及技术型劳动力作为人口城镇化的重点和突破点。首先，要改善城市吸引人才的环境，一方面，要从城市生活设施、交通、环境等入手，改善城市的硬件条件，另外一方面要从文化氛围、管理服务等入手，提升城市的软件条件。其次，针对亟需人才要制定相对宽松的人才落户政策，并提供优惠的福利补贴措施，做到人才能吸引来、更留得住。另外，要适当提升不符合核心城市功能定位人群的入户标准，以保证城市功能提升需要。
第二，城市群的中小城市以及都市圈边缘地区，应按产业、经济要求全面取消或放宽落户条件。积极探索农民工和年轻劳动力落户的有效路径，切实推进基本公共服务均等化和高质量供给。要改进中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务，保障随迁子女的受教育权平等。要强化农民工职业技能和就业培训服务，提升农民工的人力资本和就业水平。要逐步扩大社会保障的辐射面，将农民工依法纳入社保人群；积极采取多种方式从居住环境和资金支持等方面优化农民工居住条件，将农民工纳入住房保障计划；把农民工纳入医疗卫生、体育文化等设施的服务对象，为其提供全面、平等的卫生文化服务。
优化空间配置，打造城市群和都市圈高质量空间治理体系
构建有序的城市群、都市圈空间结构体系，需要进一步推进“城市群—都市圈—市县—乡镇”的都市圈多层次国土空间规划体系建设，进行全域统筹规划发展。
第一，科学布置产业链，实现价值链。优化生产空间的组合关系及其空间布局，提升城市群、都市圈生产空间利用效率，推动生产空间集约高效发展。坚持城市群产业错位发展，中心城市利用高质量人才集聚效应重点发展知识型经济，提高经济产出效益，打造高端化新兴智能产业。周边中小城市根据资源禀赋和发展基础，发挥地租递减优势，承接中心城市外溢产业，借此推动制造业规模化和集群化发展。统筹整合都市圈内新区、园区等各类平台，支持建设一体化发展和承接产业转移示范区，推动创新链和产业链融合发展。
第二，实现生活空间宜居宜业。优化调整不同资源要素在大都市圈中的科学布局，促进产城融合，推动“人、城、产、交通”的一体化发展。加大低成本住房供给，建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房供给体系，满足新市民、产业人才、低收入人群等的多层次住房需求，同时引导政策性住房优先布局在交通和就业比较方便的地区，切实降低通勤时耗。以公服覆盖率、市民满意度为指标，补齐公共设施短板，推动公服均等化，提升居民幸福感。
第三，推动生态环境协同治理。开展城市群和都市圈生态环境网格化治理，打破行政边界限制，严格保护跨行政区的重要生态空间，联合实施生态系统保护和修复工程，与区域生态廊道、绿道有机衔接。推动环境联防联治，加强中心城市与周边城市生态环境保护方面的合作，倡导和推广生产生活出行等方面的绿色方式，建立生态环境协同共治机制。
统筹共享，构建高质量、智能化公共服务与基础设施体系
第一，推动高品质公共服务共建共享。形成文化、教育、体育、医疗、养老等均好公共服务体系，开展多层次多模式合作办学办医，推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变。增加健康、养老、家政等服务多元化供给，推动博物馆、剧院、体育场馆等共建共享。打破行政区划边界限制，推动突发公共事件跨区联动联治，提高城市群和都市圈灾害应急能力。
第二，构建创新融合、一体化的基础设施。统筹考虑特高压、5G基站、新能源汽车充电桩、工业互联网、大数据中心等“新基建”的建设布局。统筹安排垃圾污水处理设施、变电站、危险品仓库等市政基础设施规划建设，形成一体化的城市群、都市圈智慧基础设施体系。
第三，构建互联互通的交通设施。形成轨道交通、高铁、高速、公路在内的互联互通交通体系。织密网络、优化方式、畅通机制，提高城市群和都市圈内城际公路密度，构建多等级公路体系，增强城市之间的联系和要素流动。大力发展轨道交通，通过轨道交通降低人口通勤成本，加强内部通勤化联系。利用城市群和都市圈内城市功能定位与分工，通过空间联动、分工协作、道路联通等推动高质量机场群建设。畅通物流运输通道，利用大数据和“互联网+”技术构建精细化物流运输体系，高质量配置城市群和都市圈物流运输资源。
培育活跃的文化环境，提升城市群和都市圈文化软实力
第一，营造开放包容的城市氛围。利用人口集聚效应带来的多元文化融汇提高城市群和都市圈文化的包容性，通过开放包容的文化氛围吸引人口集聚，提高外来人口的身份认同感与归属感，形成思想和文化的汇聚与碰撞，打造开放包容的城市形象。
第二，培育特色鲜明的创新文化。因地制宜，结合城市群和都市圈自身发展环境，营建创新环境优良，创新主体汇聚，创新能力强硬的自主创新文化环境，提高城市群和都市圈的创新驱动能力，增强城市发展的活力和韧性。
第三，凸显城市群和都市圈文化特色。回溯城市群和都市圈历史文化脉络，挖掘自身历史文化内涵，推动城市群和都市圈个性化和品牌化文化建设，提升文化软实力和综合竞争力。
【本文作者为中山大学地理科学与规划学院教授；本文系国家社会科学基金“城市群发展对中国人口分布的影响研究”（项目编号：17BRK010）阶段性研究成果】
参考文献
[1]张国俊、黄婉玲、周春山等：《城市群视角下中国人口分布演变特征》，《地理学报》，2018年第8期。
[2]周春山、王宇渠等：《珠三角城镇化新进程》，《地理研究》，2019年第1期。
[3]方创琳：《新发展格局下的中国城市群与都市圈建设》，《经济地理》，2021年第4期。
责编：贺胜兰
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