摘 要:技术赋能城市治理是都市圈城市群的未来发展方向，通过高新技术赋能，城市之间突破了外部行政区划界限，改变了城市内部结构功能，有效引导公民参与城市治理，并强化了城市风险防控。但是也不应忽视技术赋能城市治理带来的一系列挑战，要从健全技术制度体系、加快推动数据开放、规范算法应用、平衡技术理性和价值理性等方面入手，把握发展机遇，更好化解风险挑战，推动都市圈城市群高质量发展。
关键词:技术赋能 城市群治理 以人为本 智慧城市
【中图分类号】F29 【文献标识码】A
城市群是城市化发展的高级阶段，是以中心城市为核心，协同周边多个都市圈所构成的集合体。“十三五”期间规划建设的19个城市群，以25%土地集聚了75%人口，创造了88%GDP，成为推动经济高质量发展的重要平台。城市群和都市圈的发展是未来中国城市发展的必然趋势和战略选择。然而高速发展的超大型城市群在带来规模经济效益和技术溢出效应外的同时，也引发了各种各样的问题。
新冠肺炎疫情期间，超大型城市群面对风险和不确定性因素的脆弱性被凸显出来。超大型城市群以及都市圈发展面临的挑战已成为学术界和社会各界关注的焦点。通过互联网、物联网、大数据、人工智能技术赋能城市治理，发展新型数字政府被认为是推进国家治理体系和治理能力现代化的路径之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）指出，要“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化”。 技术赋能城市治理是未来中国城市群发展的方向，然而高科技是把双刃剑，技术赋能城市治理的关键在于人和管理。因此，我们应当全面审视技术赋能城市群发展的新形势、新特点、新问题，积极迎接挑战，扬长避短，从而更好地实现城市战略发展目标。
技术赋能都市圈城市群发展
突破外部行政区划界限
在城市发展的早期阶段，城市以独立发展为主。城市群的出现和发展，则要求各城市之间尽可能实现最大化融合。高新技术的飞速发展有助于打破传统城市层级间的行政壁垒，弥补城市产业断层，助力城市群发展壮大。以粤港澳地区为例，由于地理区位特殊，存在制度性差异，以往行政审批手续繁琐、涉及层级多，使得港澳地区居民往来内地营商、生活存在诸多不便。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确提出，要建设国际科技创新中心，“优化创新制度和政策环境，着力提升科技成果转化能力，建设全球科技创新高地和新兴产业重要策源地”。粤港澳大湾区城市群正在多措并举推动人才、信息、资本跨区域流动，助力构建区域产学研合作创新网络，以解决不同区域“条块分割”问题，使得生产要素一体化发展成为可能，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用。
改变城市内部结构功能
城市群的发展壮大也引发诸多“城市病”。大数据、人工智能、云计算等新技术的兴起，极大推动了城市治理转型，并作为新兴政府治理工具改变了传统管理思维模式。其中，以智慧城市为代表的新城市发展理念，因其同时具备技术理性和价值理性双重属性，被称作是治理“城市病”的良药。智慧城市运用新一代信息通信技术（ICT）来解决现代城市发展中存在的问题，城市开始由“数字化”迈向“智慧化”加速发展，实时传感器数据嵌入城市交通监控和移动安全系统，城市内部功能结构也因此改变。如杭州建设“城市大脑”、上海建成“一网通办”等，通过建立大数据信息平台，提升城市间的信息处理效率，改善都市圈内部城市运行效率，公民获取信息的渠道也更加畅通。
引导公民参与治理过程
传统城市空间格局相对稳定，内部环境、产业结构、公共设施等边界较为清晰。由于要素结构单一，政府对城市治理采取自上而下权威式的行政命令管理模式，有着高度集约化的治理路径依赖，而且也未能真正做到让公民有效参与城市规划发展，往往容易使地方政府的管理造成公民不满。而伴随城市群的兴起，城市内部结构和利益变得更加多元化，社会治理结构更加复杂，政府单一管理难以有效涉及社会方方面面，迫切需要多方参与协作治理。智慧城市所倡导的城市人文主义价值观开始受到重视，伴随着公民参与意识的觉醒，政府开始关注公民参与对城市可持续发展的影响。如北京市海淀区推行“接诉即办”工作机制，运用“城市大脑”，从智能派单、分析、反馈到问题解决全流程赋能城市治理，让公民能够通过政务热线积极参与到城市治理当中。
强化城市风险防控
不同于传统城市整体结构功能相对稳定，现代城市群是一个结构复杂、风险脆弱的巨大系统，不同要素大规模集聚使得城市生态系统结构被人为改变，生态环境和资源承载力变得更加脆弱，产生一系列区域性生态污染、自然灾害等问题，增加了城市治理难度，带来了新的严峻挑战。党的十九届五中全会提出，要建设“韧性城市”，旨在强调要加强特大城市的风险防控能力。因此，新兴技术嵌入城市治理过程中，对于应对突发危机事件发挥了积极作用，例如新冠肺炎疫情暴发期间，健康码作为杭州技术赋能城市治理的重要实践项目，从2020年2月4号在余杭区先行先试，到2月11日杭州健康码正式上线，仅用了短短一周时间，不仅在很大程度上弥补了城市内部治理结构中的薄弱环节，而且对化解灾害溢出效应、强化城市间联动协作提供了必要的技术支持。
新阶段技术赋能城市群治理的挑战
数据开放共享不足
数据作为战略发展核心资源，对城市资源配置起着至关重要的作用，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确指出，数据是继土地、劳动力、资本、技术后的第五大新型生产要素。城市治理领域的技术运用必须要以大数据作为核心支撑，然而现阶段数据开放与共享机制还较为不足。虽然各级政府掌握了80%以上的信息数据资源，但是政府部门出于各自利益考量，在涉及到数据权属、开放标准等问题时，为避免承担开放后的责任，城市部门对数据开放建设不积极，难以有效破解信息孤岛局面。此外，就现有已开放的数据情况来看，数据使用渠道和应用形式还较为单一，数据仅仅停留在表面可视化操作，难以转换为有效的决策支撑。
算法歧视
算法最早源自数学概念，是一系列解决问题的清晰指令。当人工智能技术嵌入城市治理后，算法作为人工智能技术的核心，其初衷是为了实现技术深度赋能，应用于缓解城市交通运行状况、预测环境污染发生等领域，旨在为公众提供更加精准的服务，提高城市运行效率，加强对城市运行的实时规划。然而算法如何执行反映的是设计者的价值取向，受到主体差异和价值偏好的影响，这就使得算法不是价值中立的，在实际运行过程中必然产生偏好运算法则，容易产生算法黑箱，进而成为一些利益集团的权力工具。算法一旦脱离了受众的真实偏好，形成固化路径，便会不断强化负面规模效应，进而产生一大批“数字难民”，这不仅对弱势群体造成巨大伤害， 而且会给城市运行带来潜在风险隐患。
信息技术安全性
当城市被技术赋能时，新兴技术全面渗透城市空间，公共空间和私人空间的边界开始淡化，而人们在把焦点关注于智慧医疗、智慧交通、智慧教育等为生活带来便利的同时，却忽视了技术对于城市安全造成的危害，产生了数据盗取、隐私泄露等诸多安全问题。新兴信息技术的运行基于虚拟网络，城市空间内布满传感器和监控设备，所有信息要素汇聚到“城市大脑”平台中，经过一系列算法处理转换后，再传输到各个子系统。正是由于平台汇聚了大量公共和个人隐私信息，在信息存储和传输过程中就容易给不法分子造成可乘之机。因此，当信息技术在城市治理中形成过高的工具依赖时，城市发展很容易陷入福柯笔下的“全景敞视主义”中，技术城市也变成了“监控城市”。
技术与价值结构失衡
技术理性强调的是工具性，是作为一种外在的方法手段，旨在通过改变外部环境来实现其最终目标。而价值理性更重视人本价值，强调对于社会公平、伦理等内在要素的思考。因此，从本质上说，技术在一定程度上整合了城市多元外在价值，并且，城市建设快速发展需要依靠技术理性的工具优势，突破传统空间区划，更快调动要素资源、发挥信息时效优势，从而提升城市群地位。地方政府在这个过程当中享受到技术所带来的经济理性效应，容易忽视内在的人本价值，一些地方过于追求技术手段的“唯一性”，使人的主体性缺失，对城市的归属感降低，将人沦为技术的附属品。
如何应对未来技术赋能挑战
“治大国如烹小鲜。”城市治理是国家治理的缩影，城市治理能力影响着国家治理能力现代化的水平。城市群犹如巨大的生命体，只有其内部要素融合有序发展，才能够产生更大的经济效能。习近平总书记指出，“当前我国区域经济发展出现一些新情况新问题，要研究在国内外发展环境变化中，现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整。要面向第二个百年目标，作些战略性考虑”。技术赋能城市群发展过程所带来的一系列问题，只有找准小切口，才能解决大问题，要想实现城市群的可持续协调发展，对技术的治理应该像绣花一样精细，必须采取有针对性的精细化管理措施。因此，下一步应当从健全技术制度体系、加快推动数据开放、规范算法应用、平衡技术理性和价值理性等方面狠下功夫，才能有所成效。
健全技术制度体系
城市群发展是国家经济发展战略的核心环节。党的十九届五中全会强调，“推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展”。技术赋能城市发展建设，在带给城市诸多新的发展机遇的同时，也凸显诸多潜在弊端。技术发展水平与城市建设不仅仅是简单的线性关系，更是社会空间关系的统合，为此，应当完善顶层设计，强调规划先行理念，以全局性视角谋划城市群建设，不以行政壁垒为限制，加强区域政府间、政府与市场、政府与非政府组织间的技术协作，建立健全相应制度规章体系，对治理技术的运用加以规范，才能够确保系统内部要素正常平稳运行。
加快推动数据开放
智慧技术的发展推动了城市间的信息沟通，给城市精细化治理提供了外部条件。数据作为城市政府部门间技术合作的重要资源，信息孤岛的存在使城市间无法展开更加密切的经贸合作。现阶段《关于推进公共信息资源开放的若干意见》《公共信息资源开放试点工作方案》《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见》等政策文件陆续出台，在一些地方试点取得积极成效，但是推广依旧不足。因此，下一步要积极完善“城市大脑”功能建设，健全数据开放与信息共享机制，汇集信息数据资源，才能最大程度上优化产业结构、推动要素流动、完善服务平台建设。让城市群的发展处在数据化、可视化情境下，发展才能更具竞争力。与此同时，防范新兴技术利用信息差异产生不对称风险，避免陷入“技术利维坦”的困境。
规范算法技术运行
为了享有更便捷的公共服务，更安全稳定的社会环境，公民部分权利让渡于算法模型，然而，算法歧视打破了事物运行的一般规律，让城市运行处在“计算城市”的桎梏之中。算法黑箱是人为不透明操作的结果，消除算法歧视的本质在于规范算法技术运行，因此，无论算法给城市经济发展带来多少收益，都应当在确保公民利益不受侵害的前提下进行。下一步要明确算法责任主体，在源头上优化算法结构，加强算法运行审查，从信息输入、模型推演、最终决策等全流程加以规制，最大程度上规避算法风险的产生，保障公民的合法利益。
平衡技术理性和价值理性
新阶段城市发展对技术的运用，应当平衡技术理性和价值理性两者间关系，强化以人为本的价值理念。习近平总书记强调，“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。城市发展的核心主体是人，技术本身不会带来社会变革，驱动变革更多取决于使用技术的人。技术赋能城市发展带来巨大经济效益的同时，也应当及时回应公众的合理诉求和价值需要，重视人的主体性作用，引导公众参与到城市发展建设当中，只有人和空间相适应、相协调，才能激发城市群最大经济活力。
【本文作者为厦门大学公共政策研究院教授；本文系福建省社科研究基地重大项目阶段性成果 （FJ2020MJDZ004）；厦门大学公共政策研究院研究生魏炜对本文亦有贡献】
参考文献
[1]张明斗、刘奕：《基于大数据治理的城市治理现代化体系研究》，《电子政务》, 2020年第3期。
[2]马亮、郑跃平、张采薇：《政务热线大数据赋能城市治理创新:价值、现状与问题》，《图书情报知识》，2021年第2期。
[3]于文轩：《人工智能与公共管理:机遇与挑战》，《北京航空航天大学学报社科版》, 2020年第4期。
[4]董青岭、朱玥：《人工智能时代的算法正义与秩序构建》，《探索与争鸣》，2021年第3期。
[5]刘铭秋：《智慧城市治理中的安全重构——基于全景敞视主义的分析》，《学习与实践》，2019年第10期。
[6]杨卡：《“城中村”的空间演化与改造策略》，《现代经济探讨》，2015年第7期。
责编：臧雪文
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