摘 要:近些年来国家高度重视基层减负工作，基层负担明显减轻，但是基层工作人员对于减负的获得感并不高，这同基层负担的表现形式发生变化、基层减负的可持续性不强、基层减负的结构性矛盾突出等问题有关。可以基于行政负担理论，从学习成本、合规成本、心理成本等方面对基层负担进行研究与分析，从简政放权、增强上级领导干部共情体验、加强数字政府建设等方面着手，全面、深入推动基层减负。
关键词:行政负担 基层减负 基层治理 数字政府
【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A
基层治理是国家治理的重要一环，基层稳则天下安。基层成为国家政权与社会运行的交汇点，上级各种目标任务下派到基层，各类社会问题集中在基层，使基层组织和工作人员承受着巨大压力。因此，当前基层治理的主要问题是如何全面性、实质性和彻底性地减负，尽可能让基层工作人员从无谓的重复工作中脱身出来，把更多的时间和精力投入到为群众办实事上。
在中国五级行政管理体制中，街道和乡镇等基层组织作为金字塔式科层制组织结构的最底层，既直面群众和企业的各类诉求，又承接来自上级党政部门的命令和任务，普遍存在“上面千条线，下面一根针”的治理难题。由于基层无法转嫁自上而下的各种目标任务，只能通过自我加压和人海战术来加以消化，这使基层负担有增不减，基层减负的需求也日愈强烈。
2019年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求各地精简各类文件和会议，减少对基层的考核、督查和检查频率，尽最大可能降低基层负担。应该说，得益于中央高度重视、媒体深度介入和群众广泛参与，基层减负工作取得了明显成效。但是，基层减负中仍然存在难以突破的问题，基层工作人员对减负的获得感还不高，基层负担减而复增的情况有抬头趋势。
通过调研发现，基层干部普遍反映临时任务多，工作压力大，疲于应付上级检查督查，填表、总结、汇报等各种文字材料任务重。虽然基层减负成效明显，但是仍有很多基层干部反映，他们的实际工作量和工作负担并没有实质性减轻，“繁”“忙”和“累”仍是基层工作常态。这使基层干部的加班日趋常态化，工作倦怠感较强，一些人甚至心生离职意念。
与此同时，基层干部的大量时间精力花在应付上级下达的各项目标任务上，而无法为当地谋发展，难以为群众办实事，也没有时间自我学习提升。更为重要的是，由于人员职能划分不清、机构设置不合理、编制安排不科学和考核评价机制不完善等各方面原因，不少地方存在忙闲不均现象，能者多劳过劳、庸者逍遥自在的情况较为普遍。因此，如何在基层减负1.0版的基础上进一步推进基层减负2.0版，就成为至关重要的问题。
为什么基层减负的获得感不高？
基层负担重不是新现象，基层减负工作也进行了多年，但是为什么基层工作人员对减负的获得感不高、安全感不强、满意度不明显？究其原因，基层减负的可持续性不强、基层负担的表现形式发生变化、基层减负存在结构性矛盾等问题依然十分突出，在很大程度上影响了基层减负的实质效果。
首先，基层减负工作的可持续性不强，基层负担不断反弹和减而又增，减负的长期效果不明显。目前基层减负仍然是在负担的存量上做文章，而未能有效制约上级党政部门伸向基层的许多双“手”。这使基层负担的增量并没有得到遏制，一些任务变着花样地下派到基层，令基层工作人员应接不暇。如果基层负担重的问题得不到彻底根治，那么就会出现基层负担卷土重来的问题，使基层减负的可持续性大打折扣。
其次，基层负担的表现形式在发生微妙的变化，线上数字负担取代线下实务负担，成为基层负担的新形式。一些涉及走访、调研、开会、存档、留痕等的基层负担虽然得到了明显减轻，但却转变为数字负担，成为基层负担的新表现。这些“指尖上的形式主义”往往要求基层干部完成新媒体的宣传推广、政务APP的打卡、信息系统的数据填报等任务，由此带来的负担并不小。这些看不见的线上数字负担，其“杀伤力”并不亚于线下实务负担，而且其隐蔽性更强，根治的难度也更大。
第三，基层减负的结构性矛盾依然突出，忙闲不均现象并没有明显改变。总体来说，基层负担得到了减轻，但是不同地区、部门和岗位的差别较大。基层负担可能从编内人员转嫁到编外人员，导致编外人员规模扩张，甚至出现编内编外人员数量的“倒挂”现象。对于一些不求上进或靠关系进来而难以胜任本职工作的基层工作人员，在现行的“能进不能出、能上不能下”的用人制度下，他们的工作任务会转嫁到其他人身上，造成“鞭打快牛”和“能者多劳”的问题。由于不同部门的职责不同或权力差异，基层减负也可能让特定部门的负担陡增，而没有实现全方位减负。因此，如何实现全面性和普惠性减负，就成为基层减负需要解决的一个难题。
最后，基层负担减轻了，但是其背后的工作任务仍然要有人来完成，并可能转化为新的基层负担。比如，基层负担上交到上级党政部门，而后者可以通过人员借调等方式，安排基层干部到上级部门承担工作任务。这种减负等于“换汤不换药”，因为负担本身没有减少，只是基层干部完成任务的场所和方式发生了改变而已。更为重要的是，借调等带来的突出问题使基层本就捉襟见肘的人力资源被进一步挤压，人手不足的问题也进一步凸显。
行政负担：理解基层负担的理论视角
目前对基层负担的研究都是将其视为官僚主义、形式主义等导致的工作压力，但是基层负担可能更应该从行政负担的角度加以研究。行政负担（administrative burden）是近些年来国际学术界普遍关注的一个新概念，指由于政府行政程序和规则而导致的各类成本[1]。最初的行政负担研究主要关注公民和企业在同政府部门打交道的过程中需要承担的成本，但是政府部门自身的工作人员也会遭遇行政负担问题[2]。因此，行政负担可以作为理解基层负担的一个重要理论视角，并为基层减负提供新的理论见解。目前学术界认为行政负担包括三类成本，分别是学习成本、合规成本和心理成本[3]。
学习成本指人们为了完成一定任务而需要付出的时间和精力，这同任务相关的业务和技术要求有关。比如，上级部门要求准备的材料可能在内容和形式上都有特殊规定，基层工作人员需要花费时间和精力去学习和掌握。特别是一些临时性的新任务，往往意味着基层工作人员要加班加点地学习，才会理解并掌握正确的完成方式。还有一些新引进的信息系统，基层工作人员必须参加培训和反复练习，才能掌握正确的使用方法。学习成本的高低也同基层工作人员的人力资本有关，即人们是否具备相应的认知能力。相对来说，穷人、老年人、低学历人员和残障人士等社会弱势群体的认知能力不足，社会资本不强，学习成本也较高。目前一些地区的基层工作人员普遍存在老龄化问题，知识水平和工作技能都有待提升，对新任务和新技术的学习能力还远远不足，使学习成本居高不下。
合规成本指人们为了达到任务要求而需要花费的财力、人力和物力，这同任务本身的特征有关。比如，为了达到上级部门的某些任务要求，人们需要准备和填写大量表格、到各个部门采集数据或办事而花费大量交通成本和时间成本，采购软硬件设备则需要花费大量金钱成本。近些年来，在“放管服”改革特别是“互联网+政务服务”的带动下，通过数据多跑路而避免了群众和企业多跑腿，大大优化了人们的办事流程。但是，基层工作人员的办事体验没有得到改善，合规成本居高不下，成为基层负担的主要来源之一。
心理成本是人们在办事过程中所承受的精神压力和心理负担，比如由于时间紧、任务重、能力弱而出现的焦虑、忐忑不安、紧张等情绪反应，以及由于完不成任务而承受的沮丧、悲伤、痛苦、愤怒等负面情绪[4]。相对于学习成本和合规成本来说，心理成本给基层工作人员带来的负面影响可能更大，也会使他们在忙和累的同时出现身心俱疲、职业倦怠和离职倾向。与此同时，由于基层负担重，导致工作和家庭难以平衡，使基层工作人员背负着无法照顾家庭而带来的内疚感，也会使他们承受的心理成本陡增。
从基层负担来看，学习成本可以说是“繁”，合规成本意味着“忙”，而心理成本则是“累”。当然，除了上述三类成本，可能还有一些行政负担会表现为其他形式，比如道德成本。基层出现的弄虚作假、“上有政策下有对策”等问题，同行政负担中的道德成本有关。一些上级部门“拍脑袋”决策，提出的要求不切实际，同当地实际情况相去甚远。但是，基层组织又要不折不扣地加以完成，否则就可能面临遭受惩罚的风险。比如，无处不在的“留痕主义”，要求基层组织全过程留痕，而这其中有许多任务都需要企业和群众配合。这往往要求基层工作人员不得不为了劝服人们，准备子虚乌有的材料以备查验。这迫使基层组织不得不弄虚作假，采取变通、隐瞒、造假等方式蒙混过关。基层工作人员违心地做一些无谓的工作，这同他们所坚持的价值理念相去甚远，为此背负了很强的道德负担，这也是一种值得关注的行政负担。
创新基层治理，降低行政负担
从行政负担的角度来看，基层减负需要从如下方面破局，真正增强基层工作人员的获得感。
首先，要进一步深化“放管服”改革，特别是在简政放权的同时，让基层组织和工作人员可以对上级部门不合理的任务要求说“不”。行政任务可以自上而下地层层摊派，但是基层诉求却无法自下而上地直达上级。这使基层工作人员只能任劳任怨地完成各项工作任务，对上级部门不合理的诉求敢怒不敢言。上级部门对基层组织提出兜底性负责的要求，所有事项都可以摊派到基层，而基层组织则没有选择或拒绝的权利。如果不打破这种结构性失衡状态，那么就无法从根本上破解当前基层减负困境的死循环。
因此，要为基层组织和工作人员鼓劲撑腰，使他们的合法权益得到制度性保障，避免过多的不合理负担影响基层治理效能。要鼓励基层工作人员敢于向不合理的任务摊派说“不”，切实保护举报上级不合理要求的基层工作人员，使监督部门能够及时准确全面地掌握基层负担动态，并监测、整顿和清理基层负担。
其次，要让基层负担重得到更多上级领导干部的切身体会，使他们和基层工作人员产生共情，并发自内心地为基层减负着想。之所以很多上级部门乱摊派工作任务，同其对基层工作人员缺乏共情基础有关。上级部门缺乏对基层实际情况的了解，也不会换位思考和设身处地地为基层工作人员着想。这使他们想当然地制定一些工作任务，往往发生水土不服的问题，导致基层治理中的行政负担层出不穷乃至变本加厉。
为此，应引导上级部门领导干部通过挂职锻炼、走基层等方式熟悉基层治理，使他们能够更真切地感受基层治理面临的难题，并推动政策设计更加人性化。比如，北京市人社局等党政部门自2020年推动的“局处长走流程”活动，旨在让局处长等领导干部亲身体验政务服务流程的各个环节，破解其中存在的“堵点”，打通政务服务的“中梗阻”。诸如此类的制度性安排，可以使上级部门的决策者能够时时刻刻敬畏手中的权力，避免不合理的政策设计和任务摊派给基层造成难以承受的行政负担。
最后，信息技术的应用有助于降低行政负担，而这主要通过行政负担的转嫁和消除来实现[5]。比如，将行政负担从基层转向上级部门，或者通过技术创新而实质性减少行政负担。一些上级部门习惯于做“甩手掌柜”，把各项工作任务都下派到基层组织，却不为基层组织提供必要的基础设施、资源配备和保障支持。如果能够利用信息技术来打造共性信息基础设施，则可以系统性降低许多基层组织面临的行政负担。例如，疫情期间很多基层组织需要向上级各个部门报送数据，但是数据报送的格式和字段却五花八门。如果能够设计统一的信息系统，从便利基层组织的角度进行设计和优化，就可以将基层工作人员从“表海”中解放出来[6]。
值得注意的是，信息技术可以降低行政负担，但是也可能导致新的行政负担。比如，目前基层治理中出现的“指尖上的形式主义”，就是因为办公软件设计缺陷、部门间出现“数据烟囱”等问题而导致的数字行政负担。因此，要善用信息技术来降低行政负担，并避免信息技术诱发新的行政负担。
为了更好减少基层干部干事的学习成本、合规成本和心理成本，需要我们从这些方面入手来推动基层减负，让基层组织和工作人员有能力学会弄懂工作要求，有资源高效完成工作任务，并有依靠来有效排解负面情绪。当基层工作人员面临的行政负担在各个方面都能得到实质性减轻时，他们就有更大的动力和能力去做其应该做的更重要的事情，对基层减负有实实在在的获得感，并让基层治理焕发新的生机。
【本文作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授】
注释
[1]马亮：《政务服务创新何以降低行政负担：西安行政效能革命的案例研究》，《甘肃行政学院学报》,2019年第2期,第4-11页。
[2]Herd P, Moynihan DP. Administrative Burden: Policymaking by Other Means. New York, NY: Russell Sage Foundation, 2018.
[3]Moynihan D, Herd P, Harvey H. Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions.Journal of Public Administration Research and Theory, 2015, 25 (1): 43-69.
[4]Hattke F, Hensel D, Kalucza J. Emotional Responses to Bureaucratic Red Tape. Public Administration Review, 2020, 80 (1): 53-63.
[5]马亮：《国家治理、行政负担与公民幸福感——以“互联网+政务服务”为例》，《华南理工大学学报（社科版）》, 2019年第1期，第77-84页。
[6]史晨、马亮：《协同治理、技术创新与智慧防疫——基于“健康码”的案例研究》，《党政研究》, 2020年第4期，第107-116页。
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。