当前韧性城市成为应对风险的必然要求
德国社会学家乌尔里希·贝克指出，人类所生活的时代进入了现代化发展的新阶段——风险社会，当今社会面临的风险呈现出由局部性转为全球性、个体性转为社会性、单一性转为多重性等新特征，人类社会需要创新风险治理模式，将以往自上而下的灾害管理模式与自下而上的社会参与过程相整合。随着城市经济社会与生态体系的日益复杂化，调适自然环境与社会环境，减缓风险冲击与扰动的意义愈发重大，韧性城市正是在这一背景下应运而生的应对风险社会新范式。
韧性城市的概念传入中国后，首先被应用于城市气候风险领域，被视为气候变化背景下的城市调适模式。一方面，当前全球正处于暴雨洪涝、高温热浪、重度雾霾等气候风险频发的气候变化敏感期，气候风险对当今人口与产业高度聚集的城市威胁显著。另一方面，中国在经历了40余年的高速发展之后，常住人口城镇化率超过63%，9亿多人口高度集中于大城市与城市群，城市面临的不确定因素和未知风险不断增加，急需提升城市韧性水平，强化城市抵御风险能力和灾后恢复能力。
进入21世纪后，韧性城市概念被拓展到突发性公共卫生安全事件、恐怖袭击、重大安全事故等多个与城市安全相关的非自然灾害领域，出现了韧性社区、韧性社会和韧性群体等新概念。在风险源抗解性增强的复杂系统面前，城市需要加强灾害预防规划，从韧性社区应灾体系建设、社会心理干预、韧性群体培育等多个视角全方位提升城市的应灾能力，嵌入灾后恢复能力，探索城市建设与管理的新范式。
党的十九届五中全会提出要建设韧性城市，指出要“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”。近年来，韧性城市概念逐渐得以普及，但仍需辨析的是，韧性城市发展模式与传统意义的响应式应急管理属于不同范畴，特指城市系统基于事前嵌入城市复兴计划与修复工程计划的科学规划，能够确保城市在遭遇突发自然与社会灾害过程中，城市系统在不破坏其基本结构的前提下吸纳灾害、维持城市基本运转，并有能力在灾后迅速恢复初始状态。
韧性城市建设要妥善应对自然风险和社会风险
恢复力是韧性城市的基本特征。韧性概念于19世纪被引入机械学，用于描述金属材料在受外力冲击变形后，恢复其原初形状的能力，即弹性或柔性。1973年，加拿大生态学家霍林将韧性概念引入系统生态学，并提出生态系统“多平衡”，用以表述生态系统自身稳定的特征。2003年，美国城市规划学者戈德沙尔克首次提出韧性城市应该是可持续的物质系统和人类社区的结合体，而物质系统的规划应该通过人类社区的建设发挥作用。现在一般看来，韧性城市主要由基础设施、社区和社会建设等三大领域组成，即功能韧性、社区韧性和社会韧性，涵盖了物质和社会两个维度。对于韧性城市建设而言，要能妥善应对自然风险和社会风险。
自然风险在人口与产业高度聚集的城市时常发生。中国是世界上自然灾害频发的国家，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、损失程度严重。根据应急管理部公布的2020年全国自然灾情，全年各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，591人死亡失踪，10万间房屋倒塌，176万间房屋损坏，直接经济损失3701.5亿元。在各类自然风险中，气候风险由暴雨、台风、干旱、高温等极端天气所引发，近年来呈现出频次增加，强度增大的显著趋势。
极端气候事件不仅会直接对城市的生态环境产生影响，还会通过对城市的水、电、路、气、房、讯等基础设施系统的影响，对城市的生产、生活体系造成冲击。我国大部分城市的生产、生活、生态体系，都可能面对暴雨洪涝、高温热浪、重度雾霾等灾害的冲击。以暴雨洪涝为例，我国是暴雨多发国家，逢大雨必涝、城市功能瘫痪已成为一些城市的通病。暴雨洪涝灾害会对城市基础设施造成不同程度的破坏，会影响城市正常运转。同时，暴雨洪涝还威胁着居民的生命财产安全，并对生态体系也产生一定冲击。再比如高温热浪，随着温室气体排放导致的全球气候变暖，极端高温天气增加，热岛效应对城市的影响日益显著。高温热浪对日常的生产与生活具有直接和间接影响。韧性城市应具备应对自然风险冲击的适应模式。
社会风险是韧性城市应对的新领域。气候变化风险调适是通过调整自然系统和人为系统以回应实际发生或可能发生的气象灾害及其后果，趋利避害，最大程度降低极端气候事件风险。当今城市风险特征表现为多元化、复杂化，除气候风险外，城市不确定性风险已经越过自然边界进入社会领域，如以新冠肺炎疫情为代表的公共卫生安全风险，以恐怖主义、核事故为代表的社会灾害。同时，自然灾害也往往会越界演变为社会灾害。城市既是实现美好生活的场域，又是城市自然灾害与社会风险的高发区。人口与经济活动在城市高度集聚，赋予城市非确定性、无序性与混沌性的特征，应对社会风险已经成为韧性城市建设的新目标。
突如其来的新冠肺炎疫情是一次传播速度快、感染范围广、防控难度大的重大突发公共卫生事件，疫情向城市运营体系提出了挑战，警示人们要分类研判和应对社会治理风险。在此次新冠肺炎疫情防控中，社区组织筑起了疫情防控的坚强堡垒，是中国有效应对疫情的关键力量。未来在实现恢复和再生过程中需要重新认识和调整社区的功能，不断建设城市公共安全服务体系，提高城市综合风险治理能力；不断提高非常态下的应急管理能力，完善应急管理的法律体系和财政体制；建立社会化的应急管理人才队伍；建立跨部门、跨单位、层次更高的总体应对灾害体制。社会灾害不可抗拒，但一座城市、一个社区的应灾能力和恢复韧性能力可以通过科学系统的风险管理加以培育和提升。
建设好韧性城市关键是提升城市韧性
当我们把城市韧性定义为受灾后的功能恢复，那么如何激发城市韧性则是问题的核心。需要强调的是，韧性城市建设是与应急管理不同的系统工程，需要从城市系统的多样性和社会生态的多元性角度思考，在规划阶段嵌入灾中反应体系和灾后恢复机制，提高灾中的应灾反应能力和灾后恢复速度。城市的韧性能力建立在基于智能技术的绿色基础设施等硬性基础上，同时也体现在智慧社会体系与人文环境上。通过在事前建立城市系统功能的叠加与相互转换机制，能够有效确保城市功能体系快速恢复。
韧性城市构建应关注以下三个韧性方面。第一是功能韧性，在规划和建设阶段采用工程性和技术性适应措施极为重要；第二是社区韧性，社区是城市生活的基础空间，当灾害发生时社区能够及时响应以维持基本正常的生活秩序；第三是社会韧性，即在城市日常建设及灾后恢复过程中注重解决城市的经济与社会问题，其结果将归结为城市应灾能力的综合提升。
首先要全面提升城市的功能韧性。功能韧性是指影响风险脆弱性的客观物质基础水平强弱。设施防灾性取决于区域所处的自然地理条件及防洪排涝设施设备的完备性。功能韧性建设尤为重视“事前性恢复”。这一概念的特征是将应对灾害与前期规划环节一体化，可以称之为“前导一体化”。传统的工程性防御措施包括基础设施建设、灾害风险评估、精细化预报预警与靶向性信息智能发布等工程技术。而韧性城市中的“事前性恢复”则强调灾害发生之前达成街区复兴目标共识，事前制定城市复兴计划与实施细则，在规划中嵌入工程计划的应灾准备将有助于提高事后城市复兴的效率。
一要推进绿色基础设施建设。城市需要将生态系统纳入城市规划范畴，用绿色基础设施取代以往的灰色城市基础设施，优先发挥生态功能，协同生态保护和经济社会发展。作为具有防灾功能的现代化城市，需要先行布局城市防洪排涝能力，以应对城市积涝问题。积极采用海绵城市技术，可建成纵横相连的水系，雨水通过道路两侧水网收集后集中净化，用于供水、补水再利用，确保中小降雨100%自然渗透、自然积存、自然净化。城市受灾程度取决于暴雨洪涝和城市排水设施的功能发挥状况，需要定期和预警期巡检及清疏排水管道，确保汛期排水畅通。海绵水网系统不仅可以储存雨水、净化水质，应对洪涝灾害和节约水资源，同时还具有景观塑造和休闲游憩的综合功能。
二要确保防灾设施的高水平恢复能力。电力能源保障是灾区生产生活秩序恢复的关键因素。建立区域能源管理体系，引入双重电源供电，将供电可靠率提升至世界先进水平，以确保暴雨洪涝灾期供电设备正常运转。在能源保障领域，日本智慧城市的相关理念与技术值得借鉴。位于千叶县的柏之叶市是日本首个智慧城市，日立公司为柏之叶智慧城市设计建设了对当地整体能源进行运转、监测、控制的区域能源管理系统，其功能是实现区域能源管理，把握、分析和管理区域能源状况，监测灾害信息。该系统最为关键的理念是电力融通，制定电力融通计划，在不同区域实施日常性尖峰负载消减运转、计划内停电时的节电运转、计划内停电和灾害突发时的区域间供电。电力供应直接影响通讯，进而决定居民获取灾害信息的速度与能力。日本的区域能源管理系统旨在建设灾害及意外停电等突发事件时也能安心居住的街区，维持业务与生活的平稳运转，确保安心安全的生产、生活。
三要全面推进生态设施化。实现城市绿色基础设施多重功能价值是韧性城市建设更高层次的目标，其含义是赋予同一设施空间多元功能，实现活动需求的集成与转换，以达成城市建设土地的可持续利用目标。生态设施化的深层理念是，防灾应灾设施不仅仅是指定为避难场所的绿地和公园，城市道路、公园和广场设计也均应达到当地防洪标准。以城市交通为例，在做好道路交通保障的同时，应使城市高速公路兼具防灾避难功能，以提升交通韧性。居住区要以高标准建设防灾设施，而完备的避难设施也将增加社区吸引力，提升其商业价值。
其次要注重激活城市的社区韧性。社区在城市中具有基础性角色地位，一些不确定性问题也多发生在社区。随着风险不确定性的增强与常态化，韧性概念被引入社区领域。社区的最基本特征是居民具有归属感和认同意识，信息共享，相互扶助。一方面，在事前阶段应以社区为基本单元研究气候风险的历史与趋势，以社区为主体编制灾害图，标注灾害发生地点、受灾扩大范围与程度、避难路径、紧急避难场所等，并将其作为灾害事发现场管理体系标准化的前提；制定行动计划，把计划条文转变为每一位居民的防灾意识、防灾技能与防灾行为，提高危机管理与抗风险能力，做好避难前期准备。
另一方面，城市需要以社区为单位建立针对性强的应灾计划和风险管理组织制度，制定切实可行的防灾预案以及与恢复性街区建设相联动的受灾者生活支援对策，组织指导居民应对可能发生的各类灾害，使社区在遭受各类突发灾害事件后，能够运用内部与外部的物质资源与社会资源，维持基本社会秩序并恢复到灾前水平。在确立城市应灾和救助专业机构主体地位的同时，需要把社会组织和城市居民视为与相关专业机构同等有效的救灾主体，在加强政府主导的公助力量基础上，建立有社会组织和社区居民参与的共助体系。
最后要大力充实城市的社会韧性。韧性城市建设尤为重视社会因素，认为公共安全性是取决于社会全面发展的系统工程，城市韧性取决于地区经济能力、社会人口能力、社区参与能力。城市与社区的经济与社会发展水平最终决定城市的恢复能力，提升地方经济与社会发展水平将综合提升地区防灾设施保障能力、城市体系组织能力以及居民备灾应灾能力。
美国加州伯克利大学城市研究所设计的韧性城市社会评价指标包括三个维度：一是地区经济能力，包括收入公平性、经济多样性、区域经济负担、商业环境等。二是社会人口能力，指标包括居民受教育程度、有工作能力者比重、脱贫程度、健康保险普及率等。三是社区参与能力，相关指标包括社会发育程度、城市稳定性、住房拥有率等。这些韧性城市指标可以称为社会韧性指标，尤为重视分析社区居民群体的个人能力差异，强调社区组织通过增强社会整合，实现灾前应对、灾害过程的相互救助和灾后自我恢复。
社会韧性建设应高度关注导致风险脆弱性的社会文化因素，尤其关注群体脆弱性这一关键因素，目的是建设韧性群体。群体脆弱性包括人口年龄结构、收入水平、教育水平和流动性等。首先，从人口年龄结构看，儿童、老年人、妇女、残疾人等属于受灾风险较大的群体，要重点关注。其次，地区经济水平规定了当地居民的经济社会需求层次，需要提高经济生活水平以增强居民灾害防御意识，提高社会保障水平以增强居民应灾能力。再次，教育水平和互助社会网络影响居民的防灾意识以及信息获得速度与能力，灾害信息是否充分决定着应灾行为的有效性，这方面要做好功能提升工作。最后，我国处于城市化的进程之中，大量流动人口向城市集中。流动人口居住场所临时性强，与社区组织联系松散；流动人口人群流动性强，防灾意识弱；一些流动人口文化素质也较低，缺乏应灾知识。对于流动人口，要切实做好灾害调适体系建设。
同时，韧性群体建设的一个重要环节是健全社会心理干预机制，提升社会心理康复能力。在这次新冠肺炎疫情突发公共卫生危机中，能够清晰看到公共危机风险对社会生活的深远影响，不仅直接涉及物质保障层面的调配运转，也会逐渐渗透到社会心理层面诱发焦虑失控。例如，疫情改变了人们原有的生活方式，封闭、孤立的居家生活导致合理的社会交往距离拉大甚至中断，不满情绪无处宣泄，家庭摩擦上升为矛盾。看不见摸不到的生理病毒可以演变为导致情绪恐慌的“心理病毒”，在生物疫区之外滋生出另一个精神“疫区”。现代社会风险的普遍化趋势对个体安全感和社会稳定性带来深远影响。民众社会心理健康需要有效疏导干预，而这一切需要借助于科学有效的心理干预疏导来解决。必须推进构建公共应急管理社会心理干预体系，系统监测分析社会心态波动，对社会心理干预的专业主体、服务对象、组织体制、运行机制等干预工作结构与实施过程展开规范研究和实践探索。
总的来说，一个城市经济社会生态建设的综合水平决定了应对风险能力和灾后恢复能力。城市韧性系统需要提高城市绿色基础设施的多功能性、连通性和稳定性，通过空间嵌套、空间冗余实现结构优化和功能协同；以社区为基本单位提升社会文化资源的丰富度；在城市层面形成具有抗灾力和避险效益的城市复合体，践行抗灾力必获红利回报、抗灾力红利惠及人人的理念。实现这一目标，需要全方位借助气象、环保、交通、医疗、社会工作等多部门数据，全域感知能源系统、交通系统、水文资源、医疗卫生系统与社会心态，需要不同职能部门相互联系，功能互补，形成有机系统，让城市结构更具有弹性和柔性，确保城市社会经济稳定和安全运行。
（作者为中央民族大学民族学与社会学学院教授、博导）
