摘 要:基层干部客观上背负着沉重压力、负担和焦虑；主观上面临着角色错配、职责不清和本领恐慌等问题，导致大量的时间和精力被消耗，干事创业的手脚被束缚。应从客观和主观两个维度同时发力，解除外部阻碍，保证基层减负效果，推动基层干部科学管理时间和分配精力，鼓励基层干部将更多时间和精力投入到人民群众真正需要的地方。
关键词:基层干部 基层减负 管理时间 精力投入
【中图分类号】C913 【文献标识码】A
推进基层减负是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措。2019年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，指出要为基层干部松绑减负、激励广大干部担当作为，将基层干部从形式主义和官僚主义的束缚中解放出来。2020年，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求拓展深化基层减负工作，调动基层干部的内生能动性，鼓励基层干部将更多的精力投身于干事创业中。基层是我国经济发展和社会建设的最前线，事关国家各项政策的落实，基层减负绝不是减责任和减担当，而是求真务实、真抓实干，让基层干部能将更多时间和精力花在人民群众真正需要的地方。长期以来，基层干部面临时间紧、任务重和压力大的问题，长时间的“超负荷”运作会降低工作效率，导致基层干部出现“无力感”“疲惫感”，甚至部分干部逃离基层。因此，明晰制约基层干部时间和精力配置的因素，探索推动基层干部科学管理时间、合理分配精力的有效方法，对于更好的为基层干部松绑减负、激发其积极性和创造性具有重要意义。
基层干部时间和精力分配的现实困境
客观因素：重压、重担、重忧
基层干部承受着来自上级政府和基层群众的双向压力，既要完成上级部门交代的工作任务，又要满足广大群众的需求。一方面，基层政府处于弱势地位，需要承担上级部门层层加码的任务，甚至需要签署“责任状”，被动地接受上级部门的“责任甩锅”。“责任状”成为“催命符”，使得基层干部疲于准备材料、开会汇报、陪同检查，工作流于形式、浮于表面。另一方面，基层干部直面人民群众，听民声、会民意和解民忧，需要时刻准备解决人民群众“急难愁”问题，这对基层干部的服务水平和业务能力提出了更高要求，基层干部需要不断革新服务方式、丰富服务内容，提高人民群众的满意度和幸福感。近年来，各地各部门积极落实基层减负政策，取得了一定成效，但基层干部仍处于负担重、压力大的困境中。
一是参加会议和整理材料占用时间多。部分基层干部反映“不是在开会就是在开会的路上”， 基层干部不仅需要参加不同级别不同部门的各种会议，还需要列席与工作无关的会议，为开会而开会、不解决实际问题、不研究真实情况的现象仍然存在。开会前，基层干部准备会议材料、发言材料；会议后，基层干部整理会议记录。这挤占了基层干部办实事的时间，加重了基层干部的负担。
二是上级委派的事务和临时性事务多。基层干部需要处理的常规性工作任务量大、涉及面广。同时，负担重不仅体现在“存量”上，还体现在“增量”上，承担临时性事务处理临时性工作打乱了日常的计划。
三是接待任务重。一方面，检查、考核的名目多、频率高，基层干部消耗大量时间陪同检查组、督导组和考核组，为他们做好行程计划，做好接待工作；另一方面，基层干部还需要应付各种调研组，提供各种各样的材料，协同做访谈，承担很多分外工作。
四是晋升之忧、口碑之虑。基层事务繁杂、工作量大、待遇不高，晋升空间狭小，还需要紧盯考核指标，以防被上级部门问责。同时，在基层干部的考核指标中，“群众满意度”占很高的分值，基层干部一旦不能事无巨细帮助人民群众解决问题，就可能遭遇差评、举报，这极大打击基层干部的积极性，使得基层干部陷入“不想为”和“不敢为”的状态。基层出现干部逃离乡镇、不愿意扎根基层和服务基层的情况，加剧了人少事多的窘境。
主观因素：角色错配、计划模糊、本领恐慌
角色定位不准确，职责义务不清晰。基层政府人手不够，财力有限、编制有限，导致基层干部一人多岗、身兼数职，角色定位混乱。除此之外，部分基层干部提前过上了退休生活，“磨洋工”“混日子”，出工不出力，不能明确自身的职责义务。同事间推诿扯皮，部门间互相踢皮球，不能依法履行责任义务，凭经验和主观臆断开展工作，严重制约了行政效率和工作效果。
工作分类不到位，任务不分轻重缓急。人的精力是有限的，基层干部需要分清主要工作和次要工作、紧迫工作和不紧迫工作，合理分配自身精力，将有限的时间和精力用在刀刃上。然而，在实际工作中，基层干部缺乏目标导向，不能按照轻重缓急对工作进行有效分类，把全部精力和时间用于上级部署和关注的事情，忽视常规性和基础性事务，对于所做的工作缺乏前瞻性和规划性。
本领恐慌，能力和岗位不匹配。毛泽东在延安学习运动中首次提出“本领恐慌”，主要体现为工作经验不足、知识水平不高、环境适应能力不强以及专业能力不够。基层事务繁琐复杂，群众的诉求愈发多元化，解决的难度不断增大，使得不少基层干部产生“本领恐慌”。能力和岗位相匹配对有效开展基层工作尤为重要，但部分地区和部门在选人用人中常常出现论资排辈、平衡照顾等问题，导致很多基层干部能不配位、德不配位。
基层干部时间和精力分配困境的化解之道
客观层面：解压、减负、缓忧
明晰权责边界，强化技术赋能，打开“减压阀”。从体制上看，很多负担来源于上级政府的层层加码和责任甩锅，明晰权责边界、实现权责匹配是减负松绑的关键举措。县乡两级要坚持“属地管理”原则，建立权责清单制度并公示权责清单，明确基层政府具体的工作职责，接受基层群众的监督。近年来，山东省积极推动乡镇治理体系和治理能力现代化，出台《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）》，建立事项主体责任和配合责任清单制度，要求县级政府禁止对乡镇承担配合的工作进行考核，清单之外的工作事情未经批准一律不得委派给乡镇政府。
基层干部的压力还来源于人民群众日益多元化的服务需求，当前部分群众反映“办事慢、办事繁、办事难”问题仍然严峻。对此基层干部要践行“最多跑一次”服务理念，强化技术赋能，推动线上和线下办事相互融合。近年来，浙江省积极推动“最多跑一次”改革，应群众需求而生，为解决实际问题而变，大力推行“一窗受理、集成服务”、推进网上办事服务公开，基层干部负担减轻了，人民群众满意度提高了。
减会、减文、减考核，点燃“推进器”。2019年中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确提出：“严格控制层层开会和层层发文，确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%—50%，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项减少50%以上”，通过减会、减文和减考核为基层干部腾时间、腾精力。
一是谨防“文山会海”。在开会方面，建立例会管理制度，基层干部一周只需参加一次例会，能合并的会议进行合并，非必要不开会，并对发言单位和发言时间加以限定；在发文方面，建立发文负面清单制度，发文坚持精简化、规范化和科学化。浙江省新昌县确定每周三为“无会日”，除重大会议外，原则上不要求基层领导干部周三参加会议，并强化“两办”前置审批发文，可发可不发一律不发。二是统筹安排年度考核，化解“考核烦”。每年年初制定全年的考核监督计划，由市级部门统筹考核，避免重复考核，不搞工作留痕，减轻基层干部的迎检负担。在具体考核过程中，由县级政府成立考核督察办，整合考核项目，根据实际情况制定综合考核指标体系，对基层干部的工作能力、内容、效率和成效等进行综合考核，采取年终集中考核。
健全关心关爱机制，营造干事创业的良好环境，激发“能动性”。健全关怀激励制度，提供必要保障，从而调动基层干部干事创业的积极性。一是搭建“物质+服务”的关怀激励机制，实现物质保障、心理辅导、生活照料和社会融入等多元化关爱方式。安徽省广德县用“激励”推动“作为”，积极推动物质保障、生活关怀和精神激励“三结合”，严格落实带薪年休假制度和年度体检制度。二是推动资源下沉，夯实基层干部的后勤保障。通过激励机制鼓励更多优秀人才向基层流动，解决基层人难找、留不住和人手少的问题。建立基层干部报酬动态增长机制，政府财政向基层倾斜，提高基层干部的薪资报酬。
主观层面：找准角色、细化计划、提高能力
提高认知水平，找准角色定位。基层干部要提高角色认知能力，明确“我是谁”“我应该做什么”以及“我需要如何去做”。第一，做好角色定位。基层干部是实践者，组织者和服务者，是国家路线、方针和政策的实施者，走在为人民服务的最前沿。基层干部要牢记为人民服务的使命和担当，以饱满的热情、满腔的热血和十足的干劲在服务人民群众的岗位上建功立业。第二，把握职责义务。基层干部要明晰自身工作的规范、权力和义务，认真学习相关政策文件，制定权力义务清单，依法依规行使权力履行义务。在具体工作过程中，基层干部既不能玩忽职守，也不可越俎代庖，要及时与上级领导和同事沟通，做好本职工作。
强化目标导向，制定工作计划。基层工作千头万绪、错综复杂，基层干部必须学会把握事情的主要矛盾和次要矛盾，对工作进行分类，以便合理分配时间。应借鉴美国的管理学家科维提出的时间“四象限”方法，按照任务重要性和时间紧迫性两个标准，将基层事务划分为四类。优先解决重要又紧急的事务，将更多的时间用以处理重要但不紧急的事务，花费少量的精力在不重要但紧急的事务，避免把精力浪费在不重要也不紧急的事情上。在制定工作计划时，基层干部要坚持务实、细致和严谨的原则，以目标为导向，明确落实时间，实现工作计划与工作时间相对照。
加强业务学习，提升专业能力。能力不足、专业化水平不高制约基层干部行政效率，应加强对基层干部的教育培训，提高其业务能力。一方面，基层干部的选拔任用应注重考察专业知识、专业能力，尽可能将基层干部安排到与自己专业相适应的岗位，做到人岗匹配。另一方面，要加强干部培训，采取线上和线下相结合的方式，积极开展讲座，通过与专家学者的交流提升知识储备和完善知识结构体系。坚持学用结合，在实践中检验知识水平，在磨砺中提升业务能力，领导干部要在一线工作中发现问题、思考问题和解决问题。基层党组织要根据个人特质和专业类型，建立分类分层的专业型干部数据库，加强基层干部的精细化管理。
【本文作者为武汉大学社会保障研究中心副主任、教授；本文受国家社会科学基金重点项目“健全退役军人工作体系和保障制度研究”（项目编号：21AZD072）、教育部重点基地重大项目“社会保障权益与收入分配的公平性研究”（项目编号：16JJD840008）资助；武汉大学社会保障研究中心研究生刘庆对本文亦有贡献】
责编：程静静
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