摘 要:基层干部作为中央政令落地、省市决策实施的主要力量，以往一味强调其作用但却忽视了基层干部工作中存在“忙”与“累”的常态，这已经影响到基层干部队伍的稳定。因而要按照中央提出的为基层减负相关政策文件要求，从基层干部的工作实际入手，着力工作痛点，强化人力资源思想观念，明确责任边界，推动构建制度保障，清晰工作业务流程，最后优化资源配置，科学考核过程方式，方能真正破解基层干部“忙”与“累”的矛盾困局，提升基层干部行政效率和工作效能。
关键词:基层干部 “忙”与“累” 责任边界 制度保障 资源配置
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
基层是中央政令落地的“最后一公里”，基层干部是这“最后一公里”的铺路者。基层干部作为干事创业的主体力量，是各项工作政策的最终执行者，也是责任的首要承担者，但长期以来基层干部处于全部工作任务落实的末端，从“上面千条线、下面一根针”再到“上级千头令、基层万端绪”，基层干部始终“忙”于承接上级层层传导的压力、压紧压实的任务，“累”在处理各种基层事务工作之中，造成了“千头万绪”的工作矛盾局面，并由此导致了基层干部越忙越累、越累越忙的工作状态，进而出现一些实际问题，影响到实际工作效率与工作效果。因此必须找出导致基层干部“忙”与“累”状态的成因并提出切实可行的解决对策才能够不断提升基层干部工作效率，推动基层治理效能提升和治理能力的现代化。
基层干部“忙”与“累”的现实表现
一是被动工作，“忙”于事务。基层干部平常工作繁杂多样，除自身工作外还要完成上级包括职能部门分派下来的任务，许多精力都耗费在应对上级任务上，并且各类工作内容都较为繁重，消耗了他们大量的时间和精力。有的任务在完成过程中还可能在原有基础上提出新的要求，层层加码，到了执行这些政策的基层干部，工作量就会倍增。有的政出多门，随意性、重复性比较大，变相增加了基层负担。例如笔者在调研中发现，某街道办事处人口30多万（不包括流动人口），全区各职能部门下沉到街道办事处的业务工作就有150款之多，而相关业务经费下沉街道却很少。用基层干部的话说就是：“干、干、干，白加黑和五加二”；“累、累、累，昏天又黑地”。日夜不停地工作，缺乏足够的睡眠和休息时间，甚至在重要岗位上被要求24小时不能关手机，其劳累和压力可想而知。
二是身兼数职，“累”于任务。基层最常见问题就是岗位职责不清，基层干部岗位职责不清其根本就在于基层人少事多，一人多岗和一岗多责的机制造成的。一般来说，每个岗位都有岗位职责，但是在调研中发现，岗位职责最后一栏都写着“完成领导交办的其它工作”，实际上在基层单位，基层干部是不可能完全按照岗位职责规定的边界，拒绝上级布置的其他职责范围外的工作任务，这就变相加重了基层干部的负担，由此导致基层干部责任无限大、事情无限多、休息无限少的局面。并且在经济社会快速发展的大背景下，基层干部接到上级部门派发下来的任务只多不少，有的任务甚至已经堆到了下一年，使得基层干部身心俱疲，难以招架，在平常工作中本该由其他部门负责的任务因为没有制定完善的岗位职责制度而任意分发，导致基层干部身兼多职，难以抽身，在日常工作中形成了“忙”与“累”的工作常态。
三是奔波会议，“陷”于文牍。一般基层的会议比较多，而且绝大部分都要求相关负责基层干部参加，甚至让一些无关的干部来参加，既耽误时间，更耽误其他更重要的工作。一些乡镇距离县城比较远，而很多时候上级开会时间要求紧张，必须提前赶往开会地点，许多工作时间耽误在开会的路途当中，因此很多时候基层干部不是在开会，就是在去开会的路上，手头上的工作来不及完成，真正需要做的工作没有时间去做。会议本是传达上级精神，统一思想认识，对重要事项进行研究、决策、部署的重要方式。然而，一些地方大事小事都开会，频次越来越多，会议越开越长，以会议落实会议、以文件落实文件的恶习也损耗基层干部大量精力，既耽误时间，也将本该用于解决人民群众重要问题的时间白白消耗。
四是应对检查，“疲”于材料。上级部门下发各类评比通知，到了基层单位感受到的却只有任务和考核，随着任务下来的是各种工作方案、行动计划、专项检查，每一个方案都要求基层单位配套具体的实施方案、应急措施，及事前预案、事中信息反馈和事后总结验收。在缺钱又缺人的窘境下，基层干部就只能通过不停加班来满足上级的要求，基层干部的大量时间被耗费在接受监督检查、做工作汇报和整理各种工作记录和工作台帐方面，工作很忙却没有成就感。这些为证明自己干活而耗费的时间，必然挤占大量本来用于为人民服务的时间，有时候，同一地方一天内来多个督查组，基层干部分身乏术、疲于应付，再加上面对各种上级监督检查机构和人员，基层干部总是处于一种被审计、被监督、被问责、被考核的境地，久而久之导致基层干部身心俱疲，这是造成基层干部工作压力大、感到“忙”与“累”的最为显著的现实表现之一。
基层干部何以如此“忙”与“累”
第一，观念缺失，遇事不见责任人。在调查中发现，各级部门在对基层干部的培养、管理和开发方面，提到人事管理就只涉及到工资待遇、档案管理等具体工作事项，而在“人力资源管理”“人才资源管理与开发”等现代治理与管理的理念、思维方面存在较为严重的不足，对基层干部的管理工作中，只有工作任务和具体业务。这就造成公共部门人力资源管理的现代技术方法和工具、系统完善的培养体系、多元有效的激励约束机制等专业化的管理体制机制，在基层干部队伍建设中是一个空白领域。对于公共部门的人力资源管理，常规性地归为“队伍建设工作”。而到了具体的市级职能部门，则很少谈及人力资源管理理念了，这也就导致基层干部队伍建设缺乏人力资源管理观念，从而在应对繁重的工作任务时，由于培训开发、激励机制等缺失，造成基层干部忙而无序。
第二，边界不清，岗位职责不清晰。基层部门虽然设置了不同的岗位、职位，但是却很少有明确的岗位说明书，同时，在日常工作中，基层干部经常一人身兼多个岗位，造成岗位职责交叉，“多责、跨责”现象突出。实际上，过去经常说政府部门办事“部门之间踢皮球”“对群众来办理的事情不作为”等现象的根源，并不是单纯基层工作人员的态度或者作风问题，某种程度上也是由于本身的岗位职责边界不清所造成的，甚至有的基层单位只有部门的工作职责，没有具体的岗位职责。如在调研中发现某老社区住户下水道被堵，住户直接给区政府办公室打电话投诉社区和街道的服务管理，区政府办公室责令街道办事处马上派人到现场修复疏通，街道主管科长和社区主任到住户家中，由社区出钱请人疏通，街道和社区感觉很委屈和生气，明知这不是职责范围之事，但是区政府的考核不看这些，只根据群众来电投诉的数量进行考核。基层干部在履行职责时，只有责任没有权力，因此只能被动工作，承受上级政府和各业务指导部门的压力，疲于应付基层社区及各类个体的需求和要求。有职务没权力的现实，根源在于在基层职务设置和规划的时候，没有将责权有机统一，这是由于公共部门人力资源管理链条分割、缺失而造成的困境。在基层部门的职位设置中，缺乏职位分析制度，造成职务的设置只关注要完成的业务和任务、或者任职的资格，但是在相应的权力分配中，上级政府或者职能部门采取了事权分离的做法，导致职位的权责不匹配。
第三，流程不清，业务工作只问责。笔者在调研中发现，上级政府和职能部门业务下沉到基层后，关注的便只是各项工作的结果和效果，对于工作的过程，基层干部职责履行、业务开展的方式方法并没有开展有效的指导。这导致基层干部在完成任务的过程中，可能会曲解、误解上级部门所要表达的意思，出现任务错位，执行不力等情况，耽误任务进度。同时由于上下层级制度的影响，基层和上级在具体业务的方面没有协同、协调系统，而只有对结果的问责。这就造成了基层干部在提供公共服务、基层治理与管理方面，当出现矛盾的时候，为了不被问责，会通过各种手段和方式尽力消解。在基层岗位职责与权力分离的基础上，对于基层单位业务流程的构建和设计中，人为地将上级领导业务、职能部门的指导业务，融入基层部门的业务流程之中，产生了基层部门业务流程的纵向剥离，并对其产生压力作用。而这种纵向的流程，干扰了横向正常的业务链条，并导致基层干部无所适从。
第四，资源失配，绩效考核只看果。在基层单位的实践中，绩效指的并不是人力资源管理理论中所论述的涵义，而是绩效工资，是影响其收入的工作结果的货币化评价结果。这种“没有绩效管理的概念，只有绩效及结果的概念”的现实，导致了上级对下级只有考核结果，下级对上级尽力掩饰问题，而缘由就是对于缺乏绩效管理的理念和绩效管理的制度体系。对于绩效完成的过程而言，由于前几个问题的存在，在人财物权等资源配置方面，存在均等化、平均化、应急化和部门利益化的情况，导致基层在具体工作过程中缺乏资源。例如，调研中某街道主任表示，在物业管理条例的规定中，街道办事处必须承担大部分的管理、指导和监督工作。而基层工作不仅耗时且工作量巨大，可用的资源有限，街道有限的编制人员难以完成，因此只能委托社区居委会去做，而居委会作为群众自治组织，更缺乏人财物资源，主要的干部“年龄大、文化低、身体差”。这就造成工作结果不理想，上被问责、下被投诉，绩效工资被扣，归根到底还是缺乏资源的统筹规划，将绩效异化为推动基层干部工作的指挥棒。
基层干部“忙”与“累”难题的破解之策
基于以上的原因分析可知，要改变这种情况是一个持续性的工作，应当以省市层面的改革为前提，才能实现基层干部职责的优化。要想破解这一难题，需要从以下几个方面出发：
首先，强化思想观念，内化工作职责。在深化地方机构改革的进程中，真正树立公共部门人力资源管理与开发的系统观念，认识到人力资源管理与开发不是单纯的人事管理，也不是简单的人才队伍建设，更不仅仅是编制部门、人力资源和社会保障部门的工作。人力资源管理体系的完善和构建，是所有公共部门做好业务工作的理论基础和系统保障。要为基层干部职责定位赋权，确立其重要性、主体性和独立性，这是为基层干部减负的首要措施。与此同时，基层自身也要整治工作中存在的“推诿扯皮”“一言堂”“唱高调”等现象，防止工作中出现“执行规定动作，又要创新自选动作”的目标层层拔高、行政层层施压等现象。对于重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”现象，要对“指尖上的负担”松绑，防止过度注重包装，忽视实际效果的问题发生，逐步界定工作职责范围，防止承担不相宜的任务。
其次，确立责任边界，构建制度保障。要加强基层干部的专业培养，并通过构建起部门科学规范的人力资源管理业务流程。并通过业务流程实现人力资源管理链条的完整，从制度甚至法律角度为基层干部职责定位，加强岗位管理，强化人岗匹配，将其在行政体制中的职责定位确定下来。只有建立起科学、规范的工作制度体系和任务机制，才能摆脱工作中带来的工作阻力与障碍，以明确的章程办事，让基层干部具有职业的神圣感与自尊，就能克服长期以来存在的“零余者”形象甚至“可有可无”的偏见，也可避免基层干部被随意左右和驱使的危险，真正确保基层干部的权责平衡，使基层干部有法可依，在职权范围内行政，也避免了陷于“忙”与“累”的工作状态，做好基层减负“加减法”，才能让广大基层干部在工作中放开手脚，施展抱负，实现作为。
第三，清晰业务流程，明确责权界限。机构编制部门要做好组织机构重组、岗位设计与设置的规划与领导工作，可以通过第三方专业机构的协助，构建起科学规范的公共部门人力资源管理的制度体系，实现在制度的框架中，在编制工作的牵头下，各级别政府部门的人力资源管理者积极有效的开展职位分析、编制职位说明书等一系列规范的人力资源管理业务工作，为基层干部的工作提供业务说明，以科学的制度体系为依托，明确基层干部工作业务流程，加强培训指导。同时要明确责权清单，对于基层干部在工作中出现的错误要以纠正为主，慎用“一票否决”制，更要出台基层干部容错机制的相关规范，要大胆放权并在过程中加强监督指导，帮助基层干部更快成长，基于他们充分的信任与支持，推动基层干部在工作中开拓创新、大胆探索，是当前极为重要的路径选择。
最后，优化资源配置，简化考核过程。在顶层设计中，要真正向基层放权，实现基层部门和工作岗位责权的统一、业务资源的动态配置与调控。要推动绩效考核向绩效管理转变，通过模块化管理的改革措施，实现人力资源管理与基层干部责权的有机匹配与协调。同时要严控基层干部考核总量和频次，对指标体系进行“瘦身”和“健体”，要对各类考核检查项目进行梳理筛选，对能够合并的考核项目尽量合并，不能合并的尽量简化，对多余的考核项目能减则减。减轻基层干部准备考核材料负担，建立统一的考核数据库共享来自基层的工作数据与材料，减少不必要的材料提交，让基层干部抽出更多时间精力做好基层工作，以科学有效的考核机制营造良好工作氛围，激发广大基层干部想作为、能作为、善作为的内驱力。
【本文作者为西南大学国家治理学院教授，西南大学公共事务与基层治理研究中心主任；西南大学国家治理学院硕士研究生万栗江对本文亦有贡献】
参考文献
[1]刘昕：《身心俱疲的干部与仍不满意的群众——问题的症结及其破解之道》，《人民论坛》，2018年第30期。
[2]张忠友：《聚焦基层干部“累点”“痛点”》，《当代广西》，2019年第9期。
[3]金正波：《端正工作作风 扑下身子实干》，《人民日报》，2019年1月28日。
责编：蔡圣楠
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