摘 要:弄虚作假现象同不良的政绩观、形式主义官僚主义、压力型管理体制和不周全的考核机制密切相关。治理基层弄虚作假问题，需要树立科学的政绩观，摆正“显绩”与“潜绩”的关系；要构建科学合理的考核机制，改进完善考核指标和考核方式；同时，要把解决问责异化的问题作为破解基层弄虚作假的重要突破口，形成权责匹配的协同管理机制；最后，以有效监督倒逼基层政权规范运行。
关键词:基层治理 弄虚作假 形式主义
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
基层弄虚作假并不是一个新问题。调研发现，基层干部对于弄虚作假的问题呈现出一种矛盾态度：一方面对弄虚作假深恶痛绝，另一方面又被裹挟到弄虚作假的行列之中、个别干部甚至乐此不疲。要根治基层弄虚作假问题，要从深层次解析基层弄虚作假的主要病灶，进而探寻其解决之道。
四重因素诱发弄虚作假问题
马克思主义经典作家在分析事物存在的原因与结果时认为，“原因和结果是各种事件的世界性的相互依存、（普遍）联系和相互联结的环节。”[1]弄虚作假问题亦如此，它是多重因素诱发的结果。
不良的政绩观。政绩就是干部在任职期间创造的业绩、取得的成绩。按照当前的干部选拔机制，政绩是组织部门在考察、选用干部过程中的重要参照因素。对于干部本人而言，显著的政绩会使其从众多的竞争者中脱颖而出，进而获得晋升的机会；对于组织部门而言，政绩会成为“赛场选马”、甄选优秀人才的重要工具。既然政绩如此重要，那些试图获得提拔的干部便想方设法创造政绩。政绩及创造政绩的过程本身并无不妥，问题是一些干部出现了不良甚至错误的政绩观，其中就包括通过弄虚作假等方式制造政绩。比如，有的干部奉行“三分做，七分凑”的工作态度，有的干部通过现场作秀或PS构图的方式敷衍了事，有的干部甚至通过编造子虚乌有的材料应付检查……虚假的信息和工作本身就难以持续，由此而成的政绩更不会持久。比如，有些地方为了应付上级考核和检查，在公路两旁砌上统一颜色的围墙，以遮挡背后破败的民房。这是一种典型的弄虚作假，其主要目的就是试图在上级检查中蒙混过关，进而不影响其政绩考核。但是，随着各种督查的逐渐增多、日渐深入和群众法治意识的日益增强，这种弄虚作假的政绩创造行为最终都会被曝光。
形式主义、官僚主义病根依然存在。形式主义、官僚主义并不是一个新问题。早在延安时期，毛泽东同志就警醒人们：“形式主义是一种幼稚的、低级的、不动脑子的东西。”新中国成立初期，党中央再次提出要警惕形式主义、官僚主义问题，1953年党中央就针对区乡工作中“任务多、会议集训多、公文报告表册多、组织多、积极分子兼职多”等形式主义问题进行集中整治。进入新时代，习近平总书记多次强调反对形式主义、官僚主义。我们党一直重视解决形式主义、官僚主义问题，但是它并没有根绝。在一些人看来，形式主义、官僚主义虽然耗费人力、财力、物力，但是能制造“表面文章”，继而吸引外界的注意力和关注度。因此，一些人便不遗余力地以官僚主义作风制造形式主义。如果发现填表、开会、督查、作秀等方式还不能达到目的，有些人便采取编造材料、捏造事实、夸大其词等方式应付工作或制造政绩，弄虚作假的行为就此滋生。因此，很大程度上讲，形式主义、官僚主义是弄虚作假行为的“温床”。
压力型管理体制的异化。如果说政绩观的偏颇和形式主义官僚主义顽疾，蕴含了弄虚作假的主观动因，那么压力型体制则映射出弄虚作假的客观诱因。压力型管理体制是荣敬本教授在分析上下级之间关系时提出的一个概念。在他看来，上级凭借对下级职务晋升的决定权和工作考核的裁判权，将多种任务委派给下级并辅之以严格的督查、考核和奖惩。出于对上级考核的顾虑特别是职务晋升的现实考量，下级往往会不遗余力、竭尽全力地完成上级布置的各项工作任务。从政府管理的角度看，这并无不妥并且符合科层制的内在逻辑，但问题是下级在完成上级布置的工作任务时也面临多重困境：一方面囿于资源要素、外部条件特别是所处层级等因素的制约，下级并不一定能保质保量地完成每项工作任务。一旦面临多重因素的制约，下级便可能按“经济人”的理性算计，采取弄虚作假的方式来敷衍。另一方面，由于信息交流的不对称和现实物理空间的时空距离，即便没有其他因素限制下级也可能会主动弄虚作假来应付上级。这就是压力型管理体制客观上隐藏的弄虚作假的体制诱因。“在各种错综复杂的工作任务面前，基层的精力极为有限。有时为了完成这些考核任务，不得不弄虚作假。否则，就会受到处罚。”
考核机制的不周全。古往今来，对官员实行考核是官僚系统实现自我管理和组织更新的重要方式。必要的考核不仅能让上级最大化地掌握官僚系统的运行状态，而且能通过奖优罚劣的方式激发官僚系统的工作动能。新中国成立之初，考核机制就被提上议事日程并逐渐应用。囿于多重原因，当前的考核机制仍不够周全。其一，考核方式单一。大多数考核主要采取听汇报、查看台账等方式。这种方式固然成本低、易于操作，但是并不能全面准确地了解各方面的真实情况，一些弄虚作假的行为就在“眼皮底”下滋生。其二，参与主体单一。目前，在考核过程中，大多数参与者是推动某项工作的具体承办人，与其有关的公众参与度有限。此时，如果有弄虚作假的情况存在，要想让具体承办人来“自我揭发”显然是不可能的。其三，考核结果反馈不透明。从理想状态看，一个周全的考核机制应该包含“考核启动—调研了解—作出意见—结果反馈”等环节。但是，目前大多数地方的考核都缺少公开透明的结果反馈。结果反馈的不透明，恰恰给弄虚作假行为遗留了空间。
多措并举破解部分地方弄虚作假问题
树立科学的政绩观。思想观念是行动的先导。弄虚作假问题首先源于一些基层干部政绩观的偏离。因此，矫正这个问题首要之处就是引导各级领导干部树立科学的政绩观。习近平总书记指出，“干事创业一定要树立正确政绩观，做到‘民之所好好之，民之所恶恶之’。要求真务实、真抓实干，做工作自觉从人民利益出发，决不能为了树立个人形象，搞华而不实、劳民伤财的‘形象工程’、‘政绩工程’。”[2]这对新时代领导干部如何树立正确政绩观提出了基本要求和科学遵循。
树立科学的政绩观首先要摆正潜绩与显绩的关系。所谓潜绩，就是隐藏在深处、当前不能立即凸显的政绩；所谓显绩，就是展现在外表、能即时显露的政绩。从政绩的内部构成看，“显绩”与“潜绩”都是政绩考核的重要内容，二者并无好坏优劣之分，在本质上是辩证统一的。“潜绩”是“显绩”的基础，“显绩”则是“潜绩”积累到一定程度的结果和外在反映。然而，囿于思维观念和考核机制的不周全，当前人们比较重视显绩，相对忽略了潜绩。这在很大程度上会导致弄虚作假问题。因此，树立科学的政绩观要从摆正潜绩与显绩的关系入手。正如习近平总书记指出的，“必须树立正确政绩观，解决好政绩为谁而树、树什么样的政绩、靠什么树政绩的问题，多做打基础、利长远的事，不搞脱离实际的盲目攀比，不搞劳民伤财的形象工程、政绩工程，真正做到对历史和人民负责。”[3]要看到没有“潜绩”的不断积累，“显绩”将无法彰显；“潜绩”积累多了，同样可以转化成“显绩”；如果只重视“显绩”，不注重“潜绩”的积累，终有一天会“无绩可显”。
构建科学合理的考核机制。在树立正确的政绩观之后，还应从操作技术层面构建科学合理的考核机制。其一，要设计科学合理的考核指标。如果说考核是“指挥棒”，那么考核指标则是其“神经中枢”。考核指标的缺失将导致整个考核工作的偏离。因此，要把考核指标的构建摆在突出位置。总体来看，考核指标既要有凸显上级布置任务的完成情况、重大工程项目、生态环境改善等的彰显，也要有谋划长远、夯实未来发展根基、体现群众满意度的工作。这样，才能最大程度从源头上避免弄虚作假的问题。其二，要改进考核方式。考核方式方法的精准度和合理性，对考核结果有直接影响作用。应该纠正目前主要看材料、听汇报等传统方式，尝试运用民意调查法。比如，可以设计科学合理的调查问卷，选取一定范围的调查对象，在领导干部任期届满或年度考核或某项工作完成之时，对干部的政绩进行调查考核。这样既体现出以人民为中心的执政理念，也能防止基层干部弄虚作假。
形成权责匹配的协同管理机制。压力型体制的主要症结是权责不匹配，这为基层弄虚作假提供了温床、制造了机会。因此，解决基层弄虚作假问题，要构建权责匹配的协同管理机制以破解权责不匹配的顽疾。一方面，要构建“钱随事走”的机制。不少弄虚作假问题之所以产生，一个重要原因就是基层在接到上级布置的任务后，陷入“无米下锅”的尴尬境地，最终不得不弄虚作假以应付上级检查。因此，上级政府在给基层政府布置工作任务时，要辅之以相应的资金等要素支持，避免出现“巧妇难为无米之炊”的困境。湖北、浙江等地的实践探索表明，这种机制既能激发基层干事创业的积极性，也能避免滋生弄虚作假的问题。另一方面，要消除问责异化的问题。压力型体制之所以畅通无阻，一个重要原因就是它伴随着严厉问责。从责任政治的角度讲，问责是现代政治的内在要求。它有助于推动公共权力规范运行，促进效能提升。但是，当前需要注意的是问责异化问题。一些地方借着“层层传导压力”的旗号，在不开展认真调研、全面准确掌握来龙去脉的情况下，随意将本不该纳入问责范畴的行为予以问责。这虽然传递出强烈的震慑作用，但是给基层干部造成了较大的心理压力。一些基层干部为了避免受到问责，就采取弄虚作假的方式应付工作。因此，要把解决问责异化的问题作为破解基层弄虚作假的一个重要突破口。
以有效监督倒逼基层政权规范运行。阳光是最好的防腐剂，公开是最有效的监督。很大程度上讲，基层弄虚作假同缺乏公众有效监督密切相关。虽然在现代信息化社会，监督的体系化、公开化、透明化问题逐渐解决，但是在基层还存在不会监督、不愿监督、不能监督的问题。为此，要从构筑有效监督机制入手，促进基层政权规范运行。解决不会监督的问题，重点是要通过运用大数据技术开发相应的软件，让公众对基层政府日常运行的基本信息有所了解。解决不愿监督的问题，重点是要通过媒体宣传等方式引导公众认识到，实施有效监督既是其权利也是其责任。解决不能监督的问题，重点是要解决基层政务信息不公开或公开难的症结。
【本文作者为江苏省社会科学院廉政与治理研究中心研究员；本文为江苏省社科基金重大项目“中国共产党廉政制度建设的百年探索及经验启示研究”（21ZD008）的阶段性成果】
注释
[1]《列宁全集》（第55卷），北京：人民出版社，1990年，第134页。
[2]《习近平同中央党校县委书记研修班学员座谈》，《人民日报》，2015年1月13日，01版。
[3]习近平：《推进党的建设新的伟大工程要一以贯之》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/02/content_5435960.htm，2019年10月2日更新。
责编：董惠敏
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