摘 要:治国安邦，重在基层。推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作，其中构建新型基层治理体系是推进基层治理现代化的重要内容。在推进基层治理现代化过程中，应充分发挥政府、村居、社会组织和公民四大治理主体的积极作用，通过有效的政府、规范的村居、能动的组织和积极的公民，构建有效的基层治理体系，不断提高基层治理水平。
关键词:基层治理 治理体系 治理现代化
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的十九届五中全会提出，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这是党中央在新的历史时期对基层治理体系建设作出的战略部署和方向指引，明确了政府、社会组织、村居和居民个人四类治理主体的基本职责，突出了个人在基层治理体系中的地位和作用。
有效的政府：建构有效基层治理体系的保障
完善城乡基层治理体系，实现有效治理需要有效的政府。有效的政府是在经济、政治、文化和社会等不同条件约束下能够实现最优治理成效的政府。从治理角度来说，有效的政府不是大政府、也不是小政府，不是强政府、也不是弱政府，而是权力、职能、规模适度的“有限政府”；它是有能力推出治理政策、实现治理目标的“有为政府”；它是能够多方吸纳治理资源，包容各类主体、建立伙伴关系的“包容政府”。
有效政府的“有效性”主要体现在六个方面：第一，有效的服务，政府要能够提供与财力相匹配的公共服务；第二，有效的回应，政府能够及时回应公民的需求并尽可能最大程度满足其需求；第三，有效的制度，政府能够设计出一套能让本地各类治理主体多元参与社会治理的制度；第四，有效的资源，政府能够提供充裕的治理资源或者创造新的治理资源，且这些治理资源能够被有效使用；第五，有效的参与，政府能够以平等包容、开放合作的理念组织和引领其他各类治理主体共同参与到基层治理之中；第六，有效的责任，治理体系应对政府有系统的、多方位的问责渠道和追责机制。
规范的村居：建构有效基层治理体系的载体
村居是基层公共治理的第一道关卡，是基层治理体系的重要枢纽。村居规模虽小，但是责任重大，不确定性因素多，因此需要以制度、程序进行规范治理。所谓规范的村居就是按照制度和程序进行规范治理的村居，包括组织规范、制度规范和层级规范。
组织规范。在村居有很多组织和架构，如党支部、村（居）委会、集体经济组织以及其他社会组织、经济组织。首先，需要规范党支部、村（居）委员、集体经济组织之间的关系；其次，需要规范集体经济组织内部的关系，如理事会、监督会、股东代表大会等；最后，需要规范村庄与社会组织、经济组织之间的关系。
制度规范。村居需要在国家法律政策、社会规范以及村规民约的指导下实施村民自治，遵循“有法依法，无法依规，无规依俗，无俗自治”的原则。另外，“制度为先、协商解决”是村居层面基层治理的重要方式。首先，任何事情都要先协商建立制度，按照制度进行规范，依规自治；其次，任何事情都要有程序，根据程序进行协商，有序治理。
层级规范。村居上连政府，下接社会，与街镇、村民小组、社区居民等有着层级关系。需要从制度上规范各个层级之间的关系，实现自下而上和自上而下的有效治理。具体包括三方面：首先，规范街镇与村居之间的指导与被指导关系；其次，规范村居与小组之间的协助与被协助关系；最后，规范村居、小组与居民之间的合作和服务关系。
总之，村居自治是一种社会自治，在坚持法律规范、制度规范的基础上，弹性、灵活性地解决规范盲区及新生事物的治理问题，从而增强基层治理的韧性和创造性。
能动的组织：建构有效基层治理体系的条件
党的十九届五中全会《建议》提出，“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”。治理离不开组织，有效的治理更需要能动的组织。能动的组织是在党的领导下主动连接个体、群体，积极链接社会资源的群团组织、社会组织。能动的组织能够将原子化的个体连接在一起，将分散的群落桥结在一起，能够实施跨层级的群体联结，并在连接、链接、桥结过程中再生产社会资本。能动组织的“能动性”主要体现为治理的主动性、积极性和自觉性，以及治理的连接性、团结性和拓展性。
能动的组织本身就是治理。社会组织和群团组织是社会治理的重要主体，能动组织本身的连接、链接、桥结及社会资本的再生产就是重要的社会治理过程。能动组织的治理与政府治理、村居治理共同构成了基层社会治理，而社会组织和群团组织是基层治理体系的重要组成部分。
能动的组织是重要的治理伙伴。基层治理体系是由多元、多类、多层级的主体共同构成的。能动的组织是有效政府和规范村居的联结者及共同治理、合作治理的重要伙伴和战略支援者；能动的组织与政府、村民构成治理联盟，共同推进基层治理现代化。
能动的组织是治理的载体。社会组织是现代基层治理的中介，能动的组织是集体行动的载体，是社会个体和群体参与公共生活的重要途径。有效的政府和规范的村居在某种程度上需要借助能动的组织进行治理，原子化的个人可以凭借能动的组织积极参与到基层社会治理之中。
积极的公民：建构有效基层治理体系的基础
公民是基层治理的社会基础，积极公民则是有效治理的重要基础。从世界发展的经验来看，所有公民直接参与公共治理并不现实，越来越多的是代表性参与和积极公民的引领性参与。所谓积极公民就是认同党和国家，热爱公共生活，参与公共生活并承担个人和社会责任的公民。积极公民的引领性参与和积极承担责任，可以使社会治理更加有效，治理体系更加完善，治理基础更加坚实，治理联盟更加稳固。
积极公民是热爱参与的公民。参与社会治理需要时间、精力，需要成本、牺牲，并非所有公民都有参与的意愿，能够承担参与的成本。理性的公民会根据自己的条件选择参与及其参与程度，在治理中扮演不同的角色。可以说，只有愿意承担参与成本，热爱和经常参与公共生活的公民才属于积极公民。
积极公民是承担责任的公民。公民参与是一种权利，更是一种责任。公民的责任有个人责任和社会责任，其中，公民与政府、村居、组织共担社会责任。公民类型不同，责任会有差异。从普通公民、志愿者到积极公民，公民承担的责任和类型依次增加，普通公民主要承担个人责任，志愿者承担服务社会的责任，积极公民则承担着发展社会的责任。只有愿意承担责任，特别是承担社会责任的公民才是积极公民。
积极公民是追求更美好生活的公民。从目的角度来说，公民参与和承担责任是为了影响公共生活，是为了使公共生活对自己更加有利；或者说，是为了实现自己更加美好的生活，切实增强自身的获得感、幸福感、安全感。如果公民的参与和承担责任不能带来有利改变，就可能不愿意继续参与和担责。
结语
基层治理体系由政府、村居、社会组织和公民有机构成，四大治理主体作用巨大，相互关联，缺一不可，配合得当会形成治理的递增效应，甚至乘数效应；配合不当则会形成治理的负面效应，甚至递减效应。其中，有效的政府是有效治理的保障，规范的村居是有效治理的载体，能动的组织是有效治理的条件，积极的公民则是有效治理的基础。
基层治理体系属于治理的“一般形态”，有效的基层治理体系属于治理的“理想类型”，在两者之间有着千千万万的过渡治理形态。政府、村居、社会组织和公民的治理重任就是努力向有效政府、规范村居、能动组织和积极公民迈进，不断提升治理水平，增强治理效能，构建基层社会治理新格局。
【本文作者为华中师范大学中国农村研究院院长，政治科学高等研究院院长、教授】
责编：贺胜兰
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