党的十八大以来，中央与地方的关系有了巨大改变，是国家治理的进步。同时，又因为我国体量巨大，不同地方的情况复杂多变，加强对地方的管控，在一定程度上造成了地方积极性的弱化。从这个意义上讲，如何进一步完善中央与地方的关系，调动中央与地方两个积极性，仍是我国国家治理中的重要课题。
对地方放权太多，容易导致“上有政策、下有对策”，地方虽然有积极性，但也有各种乱作为。而对地方收权太过，尽管能够改变地方乱作为的混乱局面，也容易导致地方政府不担当不作为的问题。没有地方政府积极主动将中央政策与地方实际相结合进行决策的担当和作为，就很难治理好中国这么大的国家，国家治理体系和治理能力现代化就很难实现。
当前国家要求建设服务型村级组织，但在有些地方，村干部的主要时间与精力却几乎都用于应付上级布置下来的各种任务，以及用于“自证清白”的各种形式上，而没有真正主动服务村民群众的能力与积极性了。管理型的村干部有服务能力，服务型的村干部却失去了服务村民的主体性、主动权与能力。
在当前自上而下的规范要求下，村干部的工作或村级治理变得越来越规范化、标准化、专门化、程序化，村干部坐班化、脱产业、职业化，村一级越来越成为乡镇政府的下级，村干部误工补贴开始变成工资，也由财政发放，其工资由基础工资+绩效工资构成，绩效由乡镇政府按村干部完成任务情况进行评定。在一些地方，村干部丧失了主体性和主动性，时间与精力几乎都用于完成上级安排的各种任务，包括在完成任务时“办事留痕”，以应对上级督查考评。
要保证国家输入农村资源的绝对安全，就可能极大地损失资源使用的效率，而如果完全信任村干部或村社共同体，不加限制地输入资源，村干部就可能贪占滥用国家资源。必须寻求二者之间的平衡：一方面对资源使用进行规范；一方面允许基层治理有相当灵活的空间。一旦出现了问题，纪检监察机构可以介入进去“救火”。要使基层治理有效，就必须在上级规定与基层活力之间保持平衡，将村干部使用国家下乡资源的权力装进笼子，同时又要让笼子有一定自由空间。在国家投入越来越多的资源来建设农村，同时又有越来越多的制度和规则下乡的情况下，如何完成基层治理由管理向服务的转型，但是又不至于造成其主体性和主动性的丧失，不至于造成严重的治理内卷化，是摆在我们面前的一个重要课题。
从这个意义上讲，当前中央与地方的关系应当探索收放结合的良性循环，进入新一轮放权，在确保中央权威的同时，逐步改变对地方管得过细过死的情况，给地方政府以一定的决策自主权以及较大的统筹权，这是当前一个时期推进国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。
如何同时调动中央和地方两个积极性？实践中很难找到一种一劳永逸解决问题的办法，因为实践本身在不断变化，需要具体问题具体分析，依据实践情况来及时调整央地关系，在收放结合之间做好文章，收放时机则由中央来判断，这个收放时机的准确把握实际就是国家治理的艺术，需要综合权衡实践来决定收放的时点。表面上看，每一轮收放之间是一种简单的循环，实际上每一轮循环都结合了实践本身的进展与需要，每一轮循环都不只是在简单的重复，而是适应新形势的改变与创新，是推动新形势下的国家治理体系和治理能力现代化的应变之策。
调动中央与地方两个积极性这一目标，是动态达成的。好的治理方法总是相对的，总是在实践中才存在的。
(作者为武汉大学社会学院教授)
