【摘要】西方各国纷纷布局数字时代的产业重组、技术标准设定和法律法规的兼容，特别是美国与欧盟试图通过成立具有跨大西洋性质的贸易与技术委员会来抢先设定国际数字规则，进而以共同价值观来排挤中国在后疫情时代的全球经济参与和数字秩序构建。鉴于此，中国应立足自主创新，完善产业布局、强化供应链安全；构建合作网络，形成产业联盟、扩散中国技术标准；推进贸易对话，参与规则制定、反对西方价值观输出，分化西方技术孤立，警惕美国与欧盟利用新的贸易和技术规则建立数字话语霸权。
【关键词】美欧 贸易规则 技术规则 数字话语霸权
【中图分类号】D815 【文献标识码】A
当前，人类社会正在加速迈入大数据和人工智能时代，世界正处于大变革、大调整和大分化的转折点上。以抗击新冠肺炎疫情为分水岭，数字经济在疫情期间的卓然表现已然成为全球新经济的核心驱动力量，数据价值的释放与数字技术的赋能不仅正在重构全球创新版图、重塑全球产业布局，而且还在牵引和驱动着全球政治经济力量的重新分化与组合。放眼疫情之后的全球生产和生活秩序重建，大国之间的竞争特别是中美之间的摩擦正在围绕着数字供应链的安全、数字技术的应用、数字经济的治理以及数字规则的构建而展开。在此背景下，数字时代的国际话语权之争已然成为国际竞争的新焦点。为了抢占数字时代的发展先机，世界各国不断提升数字战略的优先等级，甚至不少国家将其纳入国家发展的长期规划，以期通过支持创新和技术升级来促进经济增长、谋求社会进步。在某种意义上，数字话语权之争已然成为世界各国在后疫情时代谋局未来的重要抓手，关乎全球政治经济秩序的未来走向与世界各国的核心竞争力。
围绕着数字技术和数字秩序的话语权之争将成为数字时代国际政治博弈的主旋律
秩序产生于混乱，危机即契机。新冠肺炎疫情在横扫全球社会各个角落、加速旧有秩序与力量格局衰落的同时，也带来新秩序和新利益格局重塑的契机。以疫后生产和社会秩序恢复为目标，各国不断强化数字基础设施建设，以期谋求抢占数字经济发展的市场前沿与数字技术制高点，由此引发以“数字发展”为目标的新一轮国际话语权竞争热潮。简单来说，数字社会的基础是数字经济，而所谓的“数字经济”主要指的是“以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化重要推动力的一系列经济活动”①。显而易见，数字经济不同于工业经济，其关键的创新驱动因素是信息的聚合与重组。相比工业技术的保密性强和可转移性低，数字技术更易获取、可扩散和可传播，这使得发展中国家与发达国家在获取和应用数字技术方面的时间差将会越来越小，甚至在某些行业和领域发展中国家很容易实现“弯道超车”。
譬如，2020年12月，博鳌亚洲论坛研究院发布的《博鳌亚洲论坛创新报告2020》指出，以移动支付为例，该项产业在中国和印度等新兴经济体迅速普及，并同其他数字产业相结合，创造出巨大的社会经济效益。但在欧美等发达经济体内由于信用卡支付体系的存在，移动支付一直未能占领足够的市场份额。当前新兴经济体的数字经济增长速度为发达经济体的两倍以上，且仍有巨大的潜能尚未释放。以此管窥，在数字时代，发达国家欲借助数字战略维持其既有经济地位的雄心将会进一步强化，而发展中国家希冀借助数字技术缩小与发达国家差距的渴望也会日趋强烈，二者之间围绕着数字技术和数字秩序的话语权之争将成为数字时代国际政治博弈的主旋律，特别是在新冠肺炎疫情期间，数字经济不仅经受住了全球经济发展下行的考验，保持了强劲的扩张势头，而且还在诸多行业和领域显示出强大的发展韧性。
正是由于数字经济在疫情期间的韧性表现，数字经济已然成为支撑全球经济发展的重要力量，并重塑了人类疫后基本的生产和生活方式，数字话语权之争逐渐成为国家间竞争的新高地。着眼于数字时代的经济利益维护和政治秩序构建，目前国际数字话语权之争主要表现在以下几个方面：
其一，海外数字市场份额的竞争与市场准入。毫无疑问，伴随着数字技术的进步和新冠肺炎疫情的影响，全球数字市场已然成为新的经济增长点，进而有关这一市场份额的争夺和分割也逐渐成为大国经济竞争的主战场。一方面，美国、欧盟、日本等发达经济体率先将数字贸易纳入到诸多双边贸易协定之中，试图通过本国数字贸易规则的输出和参与海外数字基础设施建设，利用先发技术优势迅速占领海外市场，攫取并扩张其数字利益。另一方面，以中国、印度等新兴国家为代表，发展中国家的数字经济也在不断发展和完善，特别是受新冠肺炎疫情的影响，原本对数字经济重视不足的国家也被迫加快了数字经济的建设步伐，云计算、大数据和人工智能技术被广泛应用于新冠病毒筛查、远程问诊、新药研发和物资调配等疫情防控复工复产工作场景。概括而言，随着数字经济时代的加速到来，海外数字市场日臻繁荣和成熟，有关海外数字市场的战略布局和利益争夺已然展开并渐趋白热化。考虑到各国数字主权意识的不断增强，世界主要国家之间特别是大国在海外数字市场份额上的竞争将愈发激烈。
其二，全球数字先进技术的研发与前沿争霸。技术创新驱动经济发展，回顾历史，每一轮数字市场规模的井喷都源自于某些核心技术的突破。凭借资金和技术的垄断优势，先发国家可以长期独享市场并攫取超额垄断利润，由此引发数字技术跨境输出和跨境转让的“政治化”，特别是在当前新冠肺炎疫情引发世界格局深度调整的背景下，中国、印度等新兴国家在数字科技领域的飞速发展已然引起美国、日本和欧盟等主要发达经济体的警觉，数字领域的技术封锁与反封锁已然成为国家间竞争的主战场。近年来，美国联合日本、加拿大和欧盟等盟友，以国家安全、技术风险、法律合规性和意识形态等名义日趋强化对新兴国家特别是中国的数字技术封锁，试图遏制新兴国家在数字领域的发展势头，独占、独享数字经济红利。
综合近几年各类报道，发达国家的打压行动包括但不局限于以下措施。一是限制外国企业在本国数字技术领域的投资，包括美国、欧盟和日本在内的主要发达经济体加强了针对外国科技投资的立法工作，出台法案设置严苛的外资准入门槛。二是限制本国数字科技出口。2018年，特朗普政府出台了《出口管制改革法案（Export Control Reform Act）》，限制美国向外国公司出口、再出口和转移商品、软件或技术，防止新兴经济体通过购买的方式获取美国先进科技。三是制裁外国高科技企业。美国以“国家安全”的名义对中国、俄罗斯等国的头部数字技术企业进行无端打压，试图削弱甚至扼杀这些企业在行业中的领导地位。2018年以来，美国、英国和加拿大等西方国家围绕5G等敏感技术对华为和中兴的联合绞杀更是充分体现了其为维持科技霸权地位而不择手段的丑陋面目。随着数字市场规模的扩大，可以预见今后很长一段时间，新兴经济体与发达经济体在数字技术领域封锁与反封锁的较量将持续不断。
其三，数字贸易规则的建章立制与话语权之争。规则即权力，谁掌握规则制定的话语权谁就可以塑造未来秩序。在某种意义上，数字领域作为一个新兴的市场和规则荒原，谁主导数字贸易规则的制定，谁就有可能在未来数字经济利益分配中占有主导权。正是基于此，乘此数字经济勃兴之际，各国政府普遍将贸易规则的制定作为国家数字战略的核心内容，试图参与制定并推行有利于自身发展的数字贸易规则体系。当前，争议焦点主要集中在数据主权、数据跨境流动、数字税与数字监管协调等问题上。美国、日本和欧盟等发达经济体已率先就数字贸易规则进行协调，以抢占规则制定的主导权。三方虽在数字贸易自由化的大方向上达成了一致，但在政府监管问题上存在明显的分歧，有待进一步协调立场。与此同时，新兴经济体在限制数据跨境流动、加强数字市场监管和数字贸易征税等方面具有大体相同的立场，但尚未形成联合局面，总体上在国际数字贸易规则竞争中处于被动地位。随着全球数字市场的发展与成熟，统一的数字贸易规则制定势在必行，届时发达经济体与新兴经济体关于规则的矛盾将愈发凸显。
美国-欧盟成立贸易与技术委员会的战略意图
考虑到新冠肺炎疫情之后全球数字市场和数字技术对于各国经济社会发展的重要支撑作用，为攫取和维护在数字领域的优势地位，2021年6月15日，欧盟委员会主席冯德莱恩与美国总统拜登在欧盟-美国峰会上发起成立贸易与技术委员会（Trade and Technology Council, TTC），宣称双方将在共享一致的“民主价值观”基础上深化大西洋两岸经贸关系。根据双方的联合声明，贸易与技术委员会的主要目标包括：扩大与深化双边贸易与投资、避免新的技术贸易壁垒、在数字技术和数字供应链等关键领域建立合作平台、合作开发国际化兼容标准、促进监管政策与执法合作、促进创新与塑造企业领导力。为此，双方考虑将优先推进如下领域的合作：人工智能和物联网等新兴技术领域标准设定、气候科技与绿色科技研发、半导体产业供应链安全、确保通信安全与保持信息技术竞争力、数据治理经验交流与技术平台开发、合作应对技术应用所带来的人权威胁、出口管控、投资筛查、促进中小企业数字技术的获取与使用以及应对全球贸易挑战等，并着力在这些领域成立联合工作组。②
联合声明虽然并未直接点名中国和俄罗斯，但在当前形势下，美国作为世界上数字技术最为先进的信息强国，欧盟作为与美国保持政治经济联系最为密切的盟友，值此全球奋力抗击新冠肺炎疫情之际，美国和欧盟以“数字和贸易领域的挑战者”为“假想敌”，高调宣布成立新的贸易与技术委员会，意在谋局疫情之后的全球经济秩序重建和数字利益分配的战略考量昭然若揭。概括起来，美国和欧盟成立贸易与技术委员会的战略意图主要可归结为以下几点：
第一，暂时休战经济纷争，合力重构全球贸易规则。当前，全球仍在奋力抗击新冠肺炎疫情、世界经济复苏乏力，美国和欧盟双方宣布成立具有新经济论坛和同盟性质的“贸易与技术委员会”，其核心战略考量是在疫情之后，尽可能少的降低双方不必要的贸易壁垒、减少双方贸易摩擦，从而快速修复自特朗普政府以来双边经贸关系上的“大西洋裂痕”，进而依托双方经贸合作和前沿技术交流重构疫情后的新经济规则，并制定未来技术标准特别是美国与欧盟相兼容的数字技术标准。就此而言，贸易与技术委员会宣称双方将致力于发展贸易和投资关系，维护和改革“以规则为基础”的多边贸易体制，打算利用贸易来应对气候变化、保护环境、促进工人权利、扩大弹性和可持续的供应链、继续在新兴技术领域开展合作并创造体面的就业机会。双方甚至还承诺将共同推动世贸组织谈判职能和争端解决机制的改革、寻求更新世贸组织规则手册，对产业补贴、扶持国有企业的不公平行为以及其他扭曲贸易和市场的做法制定更有效的纪律制裁措施。
第二，强化高精尖技术合作，建立排他性但双方可兼容的前沿技术标准。欧盟-美国峰会声明宣称，双方将在技术兼容和国际标准制定方面进行合作，并在可能的情况下展开联合行动。主要举措是成立贸易与技术委员会，同时美国和欧盟双方还将在技术政策领域建立对话机制，重点是就竞争性政策进行沟通和执法方面的协调，以此推进和加强科技领域的合作。为支持合作研究和创新交流，双方还将启动研究机构之间的员工交流计划，探索开发生物技术和基因组学新研究计划的可能性，以期制定在这些领域的共同标准，这和日趋中断的中美人文交流形成鲜明对比；此外，双方还决心深化在网络安全信息共享、态势感知、产品和软件网络安全认证等方面的合作。总体来看，美国和欧盟宣布成立贸易与技术委员会的核心目标意在防止双方在人工智能和其他先进技术等新兴领域出现分歧，并促进双方在应对第三国技术挑战方面的合作。
第三，构建所谓“民主联盟”，在疫后经济重建中排挤和遏制中国技术。2021年6月15日，欧盟-美国峰会联合声明表示，贸易与技术委员会的目标是通过促进多边机构的协调来推广数字治理的“民主模式”，“我们打算在我们各自类似的对华多层面方针的框架内，就所有问题进行密切磋商和合作，其中包括合作、竞争和制度性约束对手的要素。”③乍看之下，贸易与技术委员会是一个积极寻求构建和洽谈标准兼容的“新大西洋技术联盟”，背后隐藏的却是清晰的地缘政治和产业竞争考量，即美国和欧盟认为中国在信息通信、数字经济、人工智能和新能源等产业领域日益上升的竞争力，已对西方经济利益和产业安全构成了越来越强有力的挑战，美国和欧盟需要共同行动有针对性地进行“再平衡”，并以符合西方价值观的规则和标准对中国加以制约，必要时将中国排斥在世界经济体系之外。为此，贸易与技术委员会暗含制度竞争和意识形态输出，不仅宣称将团结抵制“那些破坏世界贸易体系的非市场经济体造成的不公平贸易行为”，还将“就共同关注的问题进行协调”，这些问题涉及广泛的中国利益。
警惕西方利用新话语权排挤中国经济参与
显而易见，贸易与技术委员会的成立，是美国和欧盟在全球经济深受新冠肺炎疫情影响、国际政治秩序处于深度调整之际，旨在构建一个新的跨大西洋经济和技术同盟的战略布局，其直接指向是以后疫情时代的技术标准设立和全球经济规则重构为目标，旨在重新塑造美国和欧盟在全球经济中的竞争力和领导力，这在很大程度上会对中国疫后全球经济的参与、技术创新的可持续发展以及意识形态安全构成严峻挑战。放眼后疫情时代经济格局，中国应立足高精尖技术发展和关键产业安全，未雨绸缪，制定疫后数字秩序的应对之策：
首先，立足自主创新，完善产业布局、强化供应链安全。根据欧盟-美国峰会的联合声明，双方将在半导体全球供应链再平衡方面建立起伙伴关系，以加强欧盟和美国各自的供应安全以及设计和生产最强大、资源最高效半导体的能力。关于这一点，欧盟-美国峰会联合声明明确指出，贸易与技术委员会的工作目标是就贸易和技术标准推进美国和欧盟之间的正式磋商，特别提到“就如何限制中国在人工智能和网络安全等领域的数字挑战达成一致，并筛查中国在可能对欧洲和美国产生安全影响的领域的投资”。在欧盟-美国峰会之后，甚至有欧洲官员表示，这些筛查有可能会从半导体和5G基础设施等敏感领域开始。面对美国和欧盟可能即将发起的新一轮技术孤立，中国应谋局未来实现科技自主创新，提升产业链和供应链弹性，并以技术创新推进产业结构转型升级。
其次，构建合作网络，形成产业联盟、扩散中国技术标准。近年来，伴随着中国科技力量和经济影响力的大幅度增强，美国和欧盟双方均颇感竞争压力，双方皆有意愿加强和维系西方国家在尖端领域的优势地位、规则主导权和标准掌控权。为此，早在2020年12月，欧盟委员会和欧盟外交事务局发出呼吁，要求与美国在网络安全和科技贸易领域开展更多合作，包括5G、人工智能、数据主权、数字供应链安全、税收和反垄断调查等。④此次欧盟-美国峰会，双方一致决定成立旨在推进标准兼容和强化创新交流的技术同盟，无疑会加剧持续已久的中美科技竞争态势，并将给中国企业技术进出口带来新的障碍。就此，中国需根据自身国情和发展需要，重新优化产业结构、布局未来产业和关键产业，打造新兴产业联盟，更要通过技术出口建立起中国技术标准和数字经济治理规则。
再次，推进贸易对话，参与规则制定、反对西方价值观输出。近年来，美国和欧盟以安全为口号，高举意识形态大旗，炮制“数据维权”“净网行动”等概念，发动以反华、排华为目的的科技“冷战”。新冠肺炎疫情的暴发无疑加剧了这一趋势，并在世界各国之间树立起更多的贸易壁垒，这些壁垒不仅包括关税，还包括贸易管制、歧视性税收、投资限制和直接针对外国公司的新型数字法规，使得曾经一度促进经济繁荣的全球贸易体系和贸易规则遭受前所未有之冲击。有鉴于此，中国应加强同其他国家之间的高级别贸易对话和技术交流，以避免某些国家以“安全”和“隐私保护”为借口，干扰商业数据和新兴技术的正常跨境流动，避免个别国家以技术监管和规则标准为由采取单边行动和进行价值观输出。
最后，分化西方联盟，鼓励欧盟“战略自主”、反制对华技术孤立。面对后疫情时代的复杂局势，美国与欧盟在经贸和技术领域拥有无限合作潜力。但与此同时，双方经济矛盾也不容忽视，更为重要的是双方在对华政策上目标并不完全一致。譬如，2021年6月14日北约峰会结束后，德国总理默克尔表示，不应过分解读所谓“中国威胁”；法国总统马克龙说，不应对中国抱有偏见；匈牙利总理欧尔班直言反对“新冷战”，表示“这很糟糕”。⑤显而易见，很多欧洲国家出于自身利益考量不愿追随美国与中国对抗，美国想把欧洲盟友绑上竞争战车的图谋恐难得逞。在某种意义上，欧盟谋求“战略自主”的自强之路意味着要平衡好产业竞争和互利合作的关系，单方面追随美国充当美国巩固霸权的“马前卒”并不符合欧盟利益⑥。对此，中国对贸易与技术委员会成员宜采取分而治之的策略：一是充分利用双边多边对话机制与欧盟国家协调立场，寻找共同利益汇合点和共同发展空间；二是照顾欧盟国家利益关切，互惠互利，拓展可合作领域；三是强调全球性问题的多元平等参与和共同命运，协力应对全球性挑战。
综上所述，数字时代的到来深刻改变了国际政治、经济和安全等领域的基本面貌和游戏规则，依托数字技术、构建美好生活已成为疫情后各国复工复产的工作重心。在某种意义上，数字力量已成为新的创新驱动，国家之间的实力对比也因数字技术的研发和应用而发生新的变动。放眼未来，以5G网络、人工智能和云计算等为代表的信息基础设施正在成为未来社会发展的“标准配置”。一方面，数字技术使国际贸易更加频繁、使人类社会联系更加紧密、使社会生活更加便利；但另一方面，数字技术的赋权和赋能也在不断拉大全球“数字鸿沟”，发达国家和发展中国家在数字经济监管、数字科技转让、数据跨境流动以及数字贸易征税等方面的分歧也日趋明显，这些议题不仅关乎所有国家数字经济的核心利益，同时更关乎未来世界政治与社会秩序的构建。为此，围绕数字权力和数字利益的国际话语权之争也将日趋激烈。以贸易与技术委员会为例，立场接近的国家将会越来越多地组建“技术联盟”或“价值观同盟”，以便将自身主张推而广之。可以预见，在未来的全球数字规则和数字秩序的构建中，不同国家、不同联盟之间的博弈将会持久存在，而置身各联盟之外的国家将面临着被孤立甚至被迫接受规则的风险。因此，开展数字外交、打造国际数字话语权，具有立足当下、谋局未来的重要价值。
（作者为对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、国际关系学院教授）
【注：本文系北京市社科基金重大项目“中国在国际舞台上的地位与作用研究”（项目编号：19ZDA14）的阶段性成果】
【注释】
①《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，中国网信网，2016年9月28日。
②EU-US launch Trade and Technology Council to lead values-based global digitaltransformation,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_21_2990
③The Federal Communications Commission, FCC Proposes Ban on Equipment Authorizations for Devices Deemed to Pose a Threat to National Security: Seeks Comment on Whether to Revoke Previously Granted Authorizations for Equipment on the Supply Chain Covered List. https://docs.fcc.gov/public/attachments/DOC-373363A1.pdf
④Éanna Kelly, EU makes tech alliance offer to Biden administration, 2020-12-03. https://sciencebusiness.net/technology-strategy-board/news/eu-makes-tech-alliance-offer-biden-administration
⑤《拜登访欧秀“回归” 欧洲盟友有疑虑》，新华网，2021年6月15日。
⑥董一凡：《欧美“技术联盟”面临结构性障碍》，《环球时报》，2020年12月16日。
责编/谢帅 美编/李祥峰
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