【摘要】基层治理是国家治理、地方治理系统与民众之间的接合部，是政府与社会连接、社会与家庭连接的接合部。基层治理依赖于基层形成的各种小规模公共事务治理共同体，小规模与公共性的共同作用使其具有多样性，社区（村）精英是基层治理的关键人员。“以人民为中心”为基层治理共同体开展价值引领、唤醒成员公共意识、凝聚共同体共识提供基本方向，帮助基层治理共同体在共同体成员之间找到“公”与“私”的平衡。
【关键词】人民性 基层治理共同体 治理共识 治理规约 党建引领
【中图分类号】D267 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.1718.009
翟校义，中国政法大学政治与公共管理学院教授，中国行政管理学会理事。研究方向为公共政策分析、公共行政与基层治理、社会矛盾与信访。主要著作有《当代中国公共人事制度运行现状调查分析》、《安全生产监督管理体系研究》、《公共行政原理》（合著）。
基层作为一个系统的基底，在不同系统中有不同所指。在政府系统中，基层指的是区县、街乡镇政府；在社会系统中，基层则指的是街乡镇政府之下、家庭之上，政府公权与公民私权系统的夹层，是“公”与“私”的接合部；在国家治理体系中，基层既包括基层政府也包括基层社会系统，其治理既包括国家的法治、社会的德治、基层群众自治，也包括民间的情理之治，是民众切身感受治理行动与治理效果的场域。在巨大复杂的国家系统内部，基层治理的地方性、局域性、多样性，需要整体的、广域的、一致的价值来统领整个系统。
党的十九届四中全会提出国家治理需要“坚持以人民为中心”，党的十九届五中全会将“坚持以人民为中心”作为“十四五”时期必须遵循的原则，体现人民主体性成为中国国家治理和基层治理的基本要求。“以人民为中心”通过“人民”的政治性集体人格，将基层治理共同体及其共识、治理动力以及激励系统统领起来，将政治与法治融合在基层多样化治理活动中，对基层治理形成引领与规约。本文从基层治理共同体、治理共识、治理规约三个角度，分析“以人民为中心”统领基层治理的意义所在，指出政策落实的关键在于把“以人民为中心”的理念通过基层精英贯彻到具体的治理行动中。
基层治理共同体需要高阶价值统领
基层治理共同体作为小规模公共性共同体，其内部组成对共同体行动影响大，外部环境对其影响更大。想要实现善治，需要内部行动骨干投入时间和情感协调内外关系，控制内部活动的负外部性。
基层治理共同体因规模小而更具多样性。基层治理与国家治理、地方治理一样，围绕高度稳定、容易识别、便于区分的物理空间展开，无论是作为国家治理接点的区县[1]、街道乡镇，还是基层群众自治的社区（村），甚至是居民小区、楼宇单元，本质上都是物理空间。基于物理空间的基层治理要求对属地空间内的人群和组织进行全面覆盖、普遍服务，基层党组织、基层政府、自治组织（村民委员会、居民委员会、业主委员会等）、社会力量（属地企业、物业服务企业、社会组织等），以及公民个人及家庭，都是基层治理的主要行动者；这些行动者在本地力量和资源的支持和规约下形成自成一体的、微型的公共治理共同体。基层治理共同体作为国家治理、地方治理的子系统，国家治理、地方治理各种行动者的影响都会投射到基层治理内部。来自国家治理自上而下的政策指引，一些有普遍适用性的基层治理经验被政府作为示范向基层推广，如“党建引领”“四议两公开”“三社联动”等，使基层在治理结构和治理模式上出现一定程度的趋同性。尽管如此，在相对狭小物理空间形成的基层治理共同体，仍然呈现出空间差异大、组成差异大，行动者差异大的特征，导致基层治理在一定程度上表现出明显的差异。
基层治理共同体的内在差异带来治理差异。基层治理共同体的物理空间属性以及资源禀赋存在明显差异。例如，城市商业中心的楼宇、城市建成区的居民小区、农业区的村庄、牧区的居民点等，彼此差异十分明显，即使是同类型物理空间，由于用途和使用者的差异，亦有可能产生明显差异。
作为小规模公共系统的基层治理共同体，各类行动者的差异会更多地影响基层治理共同体行动。包括基层党组织、基层政府、自治组织、物业服务企业、社会组织、公民个人及家庭，各自的特点以及各自领导者处理相互间关系的差异都会影响基层治理共同体。基层治理共同体内部各类行动者本身规模较小，行动者内部的差异受个体尤其是受领导者的影响较大，也是基层治理共同体带有领导者个人色彩的主要原因。
不同基层治理共同体的成员资格边界控制机制存在明显差异。对于具体的基层治理单元而言，“谁拥有参与资格”尽管有法律进行规范，但基层治理共同体实际上有自己的边界控制机制，且该机制存在非常大的差异。处在两端的分别是以土地集体所有的村庄与以房屋所有权商品化的城市商品房居住小区。在土地集体所有的村庄，个人和家庭能否参与基层治理、能否获得集体土地收益，取决于个人和家庭是否在村里拥有承包地或户口。村庄较为强调封闭性，往往倾向于缩小共享范围，甚至会排斥“出嫁女”[2]。房屋所有权商品化的城市商业房居住小区则取决于个人与房屋的物权关系，即个人是否房屋的产权人或家庭成员、租客等。
不同基层治理共同体的治理内容，多围绕着自身资源展开，城乡基层治理存在显著区别。基层治理的关键在于优化自身，各个基层治理共同体主要是针对自身短板进行优化完善。比如，除了常见的改善人居环境之外，乡村普遍把经济发展放在重要位置；而城市建成区的社区则根本没有经济发展的职能和需要，往往把社区矛盾化解放在首位。
基层治理共同体有鲜明的领导者个人色彩。小规模组织中领导者的作用更为明显，基层治理共同体的各类参与者都存在类似的小规模组织现象，使得基层治理看似有许多共性，政策措施也相近，但实际治理效果却明显不同，其主要原因实际上在于基层治理的领导者不同。在基层常见的现象是，一个优秀的基层领导可以带领和推动社区（村）治理的好转；反之，则会使其停滞不前。基层治理共同体的“领头雁”、基层治理组织机构参与者的领导[3]，是基层治理中的关键因素。
基层在外部环境与自主治理探索中寻求发展。基层治理共同体作为制度性共同体，其治理活动必须在法治制度框架下展开。基层治理共同体处在国家治理、地方治理的末端，制度环境中自上而下的各种因素，尤其是关于基层的治理取向、制度安排、治理情境、要素结构、工作机制、行动指引等，对基层治理行动都会产生显著影响。
基层治理的内容集中在具体事务的操作上，除了人居环境、生产生活活动外，邻里关系、家族关系、家庭关系等琐碎事务，只要对治理效果形成较大影响就可能成为基层治理内容。国家治理、地方治理系统对基层治理的影响集中于主导价值取向、整体性制度安排、宏观设定治理情境、调节构成要素等领域，而无法对纷繁复杂的基层事务，尤其是群众性事务、具体事务面面俱到地指导、参与。同时，基层治理也不可能依赖上级帮自己解决所有问题，必须走“自己的问题自己解决”的自主治理之路。
社区（村）基层治理共同体本身的自治属性以及自主治理特点，决定了其治理活动的核心是内部治理，通过内部的具体行动在细节上丰富完善工作机制、调整要素结构、重塑治理情境，构造自主治理小环境。形成自主治理小环境的过程需要相当长时间的政策持续，一些成功的基层治理经验在更大范围起到示范作用后，甚至有可能反过来重塑相关制度安排与制度取向。浙江省安吉县自2003年起响应省委“千村示范万村整治”号召，启动了乡村治理，并于2008年率先启动美丽乡村建设。县委县政府多任领导一以贯之、狠抓落实，使安吉县成为践行“两山”理论的实践典范。党的十九大报告提出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持资源节约和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。”此后，我国大力推进生态文明建设，践行绿色发展理念，取得了丰富的理论和实践成果。安吉县的基层治理实践和经验继而转化为影响全国乡村建设的价值取向与制度安排。
