共同体内部最大共识是基层治理内部优化的基础。特殊个体在小规模共同体的较大影响，决定了基层治理共同体内部不能简单地以“少数服从多数”原则进行治理，需要建立最广泛的联合形成共同体内部最大的共识，同时又要关注极少数人的个人诉求。
建立最广泛的联合，其基础是将社区（村）的活跃分子纳入基层治理体系。如家族族长、生产小组组长、合作社主任、社区网络群主版主等，他们在社区（村）有动员能力，吸收其参与基层治理是建立基层治理共同体最大共识的有效方式。部分社区（村）通过充分吸收活跃分子，基层治理取得了相对成功的经验。例如，湖南省株洲市荷塘区以微信群联盟的方式将辖区微信群主联合起来并引导其服务社区，成立枢纽型社会组织——株洲市大同社会工作服务中心，吸收活跃公益人士，通过组织引导、参与协商、政府购买服务等方式，凝聚基层治理共识。
在基层治理共同体内部凝聚最大共识的过程中，应避免使个体陷入孤立的情况。尤其是共同体内部的极少数个体，当其认为在基层治理共同体内被孤立、压迫，很容易选择在共同体之外进行维权，甚至采用极端手段进行维权；一旦出现此种情形，对基层治理共同体的共识会形成较大冲击。现实中，那些以居民代表、村民代表方式执行多数决定、忽视少数人权利的社区（村），往往只关注“多数共识”而忽略了“最大共识”，看似提高了决策效率，却时常诱发维权行动，在一定程度上反而容易造成共同体内部的撕裂。
“以人民为中心”为基层治理塑造一致性。基层治理面对的多数问题是具体问题、琐碎事务，问题越具体，对问题的认识往往差异越大。参与决策者众多、解决方案多、预期不明确，在复杂问题上难以达成最大共识，是许多基层治理共同体被迫选择依赖多数决定的原因。针对复杂问题一般会有特殊的解决程序，其中最便捷的是把基于具体问题的偏好用更宏观的价值予以统领，化解价值层面的冲突。不同于具体利益指向，“以人民为中心”在基层治理的价值引领中处于宏观的高阶层面，具有公共性，且鲜有群体和个人明确反对，对容易陷入具体利益诉求的基层治理共同体而言，更容易形成内部最大共识。同理，多个基层治理共同体之间，以及具体基层治理共同体与更大的治理共同体之间，缓解偏好冲突，同样需要高阶价值统领低阶价值。在现代政治中，“人民性”是穿透各种共同边界的高阶价值，也是引导各个共同体形成最大共识的共同价值。
“以人民为中心”作为高阶价值，必须与具体情况相结合才能更好地解决问题。基于不同情境下的不同理解，为使基层治理共同体回归“以人民为中心”的价值导向，各级党政机关在指导基层治理共同体的内部治理上普遍比较关注对于异地经验的吸收借鉴，如强调协商与公开相结合的“四议两公开”、强调承诺与行动相对照的“清单治理”、强调基层各行动主体共同行动的“三社联动”等。在基层治理中，传播异地成功经验的群体往往是社区（村）中的精英群体，吸收精英群体参与社区共建共治也成为打造基层治理共同体的常见措施。
“以人民为中心”为基层治理提供治理规约
法治作为国家共同体最大共识为基层治理提供显性规约。对于基层治理共同体而言，人民性不仅体现在“以人民为中心”的价值取向上，而且也体现在人民性的法治遵循上。法治作为国家共同体最大的公共精神，体现人民的公共意志，是国家共同体最大共识的体现，从底限上为基层治理共同体提供基础的稳定的外部环境，对共同体内部的自然人、家庭、法人提供权利保护、行为规范，并穿透共同体边界对共同体行为形成贯穿性规约。正是法治对基层治理共同体边界的穿透，使共同体内部的弱势群体、少数人的权益免受不法侵害；法治以基层治理共同底限的方式，使各个基层治理共同体至少在最低程度上保持其公共性与人民性。
“以人民为中心”的价值诉求，在法治提供底限的基础上，在更高阶的价值层面使得基层治理共同体在品格上保持其内在一致性，并与周边其他共同体之间形成一致性，最终使各个基层治理共同体在追求自身效率与发展的同时兼顾周边，形成共同体生态意识，实现与周边的共同发展。
通过改善基层治理情境对基层治理形成隐性规约。“以人民为中心”以价值引领的方式，调节制度及其运行的重心，进而改善基层治理整体环境以及舆论环境。“以人民为中心”的价值取向在塑造基层治理共同体看待治理情境视角的同时，也塑造着民众对情境的理解角度，引导基层治理共同体内部形成共识。
基层治理是基于情境的治理。基层治理作为小规模公共事务治理，在宏观上受到基层治理共同体自身社会经济禀赋、生产力发展阶段、与城市核心区的距离产生的区位类型、区域社会变迁整体状态，以及地方政府制度惯例和社区（村）风俗习惯等各种现实状态的影响。在面对公共事务和具体问题时，上述因素经过当地民众的再理解，转化为面对具体问题时的条件，成为影响基层治理行动选择的情境。对于同样的情境，采用不同的理解方式、方法、路径，也会得到不同的判断。“以人民为中心”的价值引领，将基层治理共同体与本地民众对基层治理情境的理解收归于公共性范畴，即通过集中本地力量、结合本地情境，解决本地问题。
基层治理情境的复杂性，对基层治理的领导者来说，既是挑战也是机遇，“以人民为中心”在很多时候可以成为推动“情境”转化为“机会”的精神力量。比如，2020年应对新冠肺炎疫情的特殊情境，在某种程度上激活了基层治理共同体“以人民为中心”的意识，将抽象的“以人民为中心”价值理念与立足本地进行基层治理的行动结合起来，既形成了民众高度认同的基层治理共同体共识，也完成了基层治理的行动探索。特殊情境带来的价值具象化是否能够得以持续，对小规模的基层治理共同体而言，取决于其是否能够抓住机会，实现治理水平的提升和转折跨越。比如，基于抗击疫情的特殊行动背景，部分地区自发形成了志愿巡逻队伍，并在疫情缓解后将防疫应急志愿巡逻队伍转化为基层社区志愿者队伍，形成了“平战结合”的志愿者服务机制，将疫情带来的危机转换成了促进基层治理发展的机遇，并推动基层治理水平迈上了一个新的台阶。
“以人民为中心”在引领基层治理的同时改善治理情境，通过治理情境对基层治理活动进行隐形规约，指引基层抓住机遇，转换“治理频道”，提升治理水平。
基层治理结构性因素因嵌入人民性而呈现公共性。党政系统组织架构、社会组织分工以及影响力结构、社区（村）社会资本构成以及基层治理共同体内部的公民参与基础等结构性因素，对小规模公共事务治理的基层治理共同体，都具有潜在的重要影响。这些结构性力量若只从狭隘的自身利益出发干预基层治理，则会导致处于弱势地位的基层治理共同体陷入弱者妥协强者利益的困境之中。只有各种结构性力量从公共性出发，将公共利益放在首位时，基层治理共同体才有机会在具有强势影响的不同利益诉求中寻求平衡。
“以人民为中心”的价值理念通过党建引领，融入基层治理的结构性因素中，使参与基层治理活动的动因、利益指向趋于公共性，兼顾他人的诉求，从而优化了基层治理的深层利益结构。这种源自价值层面动机的变化，使治理结构整体上开始向公共性转型。
为区县政府激励基层民众参与治理提供方向规约。真正的基层治理，只有对美好生活的向往以及基层社区干部参与是不够的，需要激励基层治理共同体所有成员产生内生动力，参与社区（村）层面的共建共治共享。区县政府应在基本公共服务均等化的基础上，以市场化的方式在基层治理共同体之间设置适度差异，激励各个共同体竞争发展。政府部门应利用混合型政策工具，推动人民主体性与自主治理相结合，比较常见的方式是，政府提供项目指南以及激励机制，各个社区（村）自行选择参与竞争。通过在基层治理中凸显公共性，吸引更多的基层力量参与主体治理活动，积极回应多元化的民众需求。从一些成功的地方实践看，区县政府的激励措施通常集中在如下领域。
第一，利用“积分”激励民众参与基层治理。自2014年10月10日青岛市城阳区棘洪滩街道正式推行百姓积分卡项目，激励民众参与基层治理[7]以来，基层治理积分激励机制[8]便在全国快速铺开，目前已成为激励百姓参与基层治理的有效途径。
第二，通过项目制激励社区（村）发展。区县政府通过设定项目，用“以奖代补”[9]的方式，推动引领社区（村）科学发展，服务地方发展大局。
第三，增强社区（村）成员的凝聚力，实现对基层治理共同体的广泛认同。区县政府通过激励差异化创新，鼓励社区（村）创新思路、突出特色，打造特色社区。例如，浙江省安吉县提倡“一村一景”，引导各村突出自身优势，形成差异化竞争，从而增强各村村民对家园的政治和情感认同；长沙市各区县通过评比社区（村）创新项目，鼓励社区（村）开展特色发展，形成基于特色的共同体认同。
第四，通过公众评价优化基层治理方向。浙江省安吉县定期对各个社区（村）居民满意度进行调查，关注居民、村民通过信访、12345投诉等渠道反映的诉求，并据此调整和完善基层治理的整体框架和实施细则，从而使基层治理共同体的治理活动更加贴合民众的要求。
第五，进行美德培育。依托基层治理共同体内部相对稳定的社会关系，开展扶危济困以及互助帮扶等活动。鼓励合作社等组织积极吸收贫困村民，鼓励公益慈善将关爱和温暖传递到弱者身边，将个体差异与共同发展巧妙地结合起来。
构筑公共平台，实现社区（村）精英与社区民众的联动。当前，社区（村）内部不同群体之间的分化，对基层治理形成了一定挑战[10]。一些基层治理共同体以人民主体性为依托，在治理过程中积极推动政务公开，引导社会力量加入社区治理，努力构建基于全体成员的信任机制，弥合基层治理共同体的内部分歧，取得了良好成效。比如，浙江省安吉县依托互联网技术，构建社区（村）的村务通公开平台，将“四议两公开”的所有内容通过网络在基层治理共同体内部公开，村民通过手机可以随时查阅有关资料，并随时提出异议，如此一来，就利用共享的网络空间减少了村民与村干部之间的误解。四川省眉山市创新思路，动员各方力量和社会资本共建公共空间。在具体实践过程中，社区提出公共空间的使用需求，区县政府部门、乡镇街道以及社会组织帮助社区进行空间设计，社会力量通过公开竞标等方式公开入驻，开展社会服务、社区服务。这一举措在提高社区的公共空间使用品质的同时，也进一步增进了社区居民间的交流和互信。干群关系、党群关系、邻里关系逐渐融洽，越来越多的居民愿意参与基层治理的各种活动。
党建引领为人民性融入基层治理提供组织保障
治国安邦，重在基层；管党治党，重在基础。加强党建引领下的基层社会治理创新，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党建引领直接影响基层社会治理的发展方向和工作成效，是推进基层治理现代化的关键所在，也是将“以人民为中心”融入基层治理的组织行动。
人民主体性带动基层治理党政系统参与者向属地化发展。党政系统参与基层治理是“以人民为中心”使命驱动的结果，是执政责任[11]所在，建立良好的党群关系、政民关系，巩固执政资源，巩固政权的合法性基础，是党政系统的基本任务。尽管党政系统的整体需要与基层对发展与秩序管理的需要具有一致性，但各地党政系统的具体管理者（尤其是“一把手”）在一时一地具体情境下，对于如何理解“以人民为中心”仍会存在一定的差异，加之基层治理共同体本身的差异也要求基层政府结合当时当地现实情况进行判断，因而基层治理在具体行动上往往会出现因人而异的情况。
在社区（村）层面，党政系统参与基层治理，需要具体的公务人员作为执行者将政策贯彻到基层。公务人员在现有制度框架下参与和引导基层治理，可从如下视角对其参与动力进行解释：从政治-行政系统整体逻辑出发，视人民为权力的最终源泉，公务人员在行政管理体系中参与基层治理，源于为人民服务的责任，这个解释与“使命驱动”和“责任所在”是一致的；从行政发包制的角度进行解释，基于“政府内部上下级之间的发包关系”[12]，地方属地责任决定了地方负责同志将使用行政权力组织公务人员参与基层治理。尽管上述解释在一定程度上回应了党政系统公务人员参与基层治理的动力问题，但从2013年之后的基层治理行动看，尤其是十九大之后的基层治理实践，更多的是借助党建引领的方式为基层治理提供组织保障。
