摘 要:人口老龄化是21世纪中国人口发展不可逆转的常态化社会现象，健康老龄化和积极老龄化成为老龄化时代谋划社会经济发展必须始终坚守的永恒主题。为了收获和兑现人口“长寿红利”，要通过抑制非正常的提前退休，改革退休年龄和养老金政策，全面建立终身学习、教育和技能培训机制，加强全体劳动者的健康管理、改善工作条件等方式，构建积极老龄化就业政策体系。
关键词:健康老龄化 积极老龄化 就业政策 长寿红利
【中图分类号】D669.6 【文献标识码】A
健康老龄化和积极老龄化：老龄化时代的永恒主题
为了积极应对人口老龄化，世界卫生组织一直倡导健康老龄化和积极老龄化理念。1987年，健康老龄化概念在世界卫生组织大会上首次提出，1990年在世界老龄大会上被作为应对人口老龄化的发展战略之一。2002年，世界卫生组织在健康老龄化的基础上，提出积极老龄化的政策框架，将其定义为“为提高老年人生活质量而最优化其健康、保障、参与等机会的过程”，这一概念既包含了健康老龄化的内涵，也包含了联合国提出的“独立、参与、尊严、照料和自我实现”原则。积极老龄化强调健康老年人仍是家庭、社区及经济发展的宝贵资源，应继续参与社会、经济、文化和公共事务。
我国自2000年进入老龄化社会以来，人口年龄结构快速变迁，“七普”数据显示，2020年我国65岁及以上人口总量为1.91亿人，占总人口的比重为13.5%。随着我国人口老龄化进程的不断加深，政府和学术界对“健康老龄化”“积极老龄化”相关议题给予了高度关注。《“健康中国2030”规划纲要》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等一系列政策文件出台，积极应对人口老龄化已逐步纳入国家整体战略体系，健康老龄化和积极老龄化成为老龄化时代的永恒主题。
正确认识“人口红利”的基本内涵
“人口红利”是一个建立在人口转变基础上的经济学概念。在人口转变过程中，由于死亡率下降先于出生率下降发生，会形成一个有利于经济发展的人口年龄结构，少儿抚养比与老年抚养比都比较低、总人口“中间大，两头小”，劳动力供给充足、社会负担相对较轻，年龄结构的这种变化将带来劳动力增加、储蓄和投资增长、人力资本投资增加和妇女就业机会增加等，对社会经济发展非常有利，这段时期称为“人口机会窗口”或“人口红利期”。中国的人口转变与经济发展高度契合。改革开放以来，良好的经济发展环境和制度保障、较高的劳动参与率、不断改善的劳动力质量，使得人口红利成为中国经济高速增长的重要源泉，对创造“中国经济奇迹”做出了巨大贡献。这个传统的人口红利也称为“第一次人口红利”，偏重于数量型人口红利。
显然，“第一次人口红利”将老年人视为经济社会发展的负担，带有“消极老龄化”色彩。伴随抚养比特别是老年抚养比的上升，传统的“第一次人口红利”渐行渐远，学界提出了“第二次人口红利”概念，认为在其他条件不变的情况下，老龄化社会较高的抚养比不仅会提高人力资本存量，而且预期寿命延长会增加老年时期的消费需求，因此会激励民众以养老为目的的储蓄、提高老年期的劳动参与率，如果政策环境与此匹配，这将对经济增长具有促进作用。现代社会发展使得人口平均预期寿命不断延长，老年人健康状况的持续改进，以及受教育年限增加所带来的人力资本提升等，都为第二次人口红利的释放提供了保障。
从人口红利的来源看，第一次人口红利和第二次人口红利有明显不同，前者侧重于“年龄结构效应”，即劳动适龄人口占比高、劳动力供给充裕；后者更侧重于微观个体的“行为效应”，个人或家庭基于老龄化预期进行的决策调整，包括收入与消费在整个生命周期的平滑处理，教育和健康投资带来的人力资本提升，延迟退休增加的劳动力供给。微观决策调整的结果，在宏观层面上表现为老年群体的人力资本、投资和消费需求通过劳动参与和创新发展，为老龄化时代经济社会持续健康发展提供人口机会窗口。“长寿红利”所提供的人口机会窗口，更偏重于质量型人口红利。
“健康、参与、保障”是积极老龄化的三大要素，三者互构共生，“长寿红利”的实现与“健康、参与、保障”紧密联系。从这一点看，收获和兑现“长寿红利”与“积极老龄化”的核心要素相契合，促进老年人持续就业是积极老龄化战略的重要内容。
找准“着力点”，构建积极老龄化就业政策体系
积极老龄化已成为国际社会应对21世纪人口老龄化问题的基本理念和发展战略。官方统计数据显示，2011年16—59岁的劳动适龄人口达到峰值（92543万人），2012年以来，我国劳动年龄人口数量持续下降，劳动力减少且趋于年龄结构老化，这是不可逆转的长期趋势。为有效应对人口老龄化的挑战，中国政府已将积极老龄化上升为国家战略。由于第二次人口红利更为偏重“行为效应”，因此，需要借助于一揽子政策手段以及相应的制度安排和机制设计。收获和兑现“长寿红利”是老年人就业和社会参与的问题，构建积极老龄化就业政策体系，需要找准“着力点”精准施策。
抑制非正常的提前退休
尽管延迟退休年龄已经提上议程，但具体方案尚未出台且需要一定的适应期。在正式推行延迟退休之前，应严格控制非正常的提前退休。目前，我国平均退休年龄不足55岁，现实中多数提前退休并非员工个人意愿，企业经济利益驱动以及地方政府出于对经济发展活力的考虑，加之现行限制提前退休的相关政策缺乏权威性，政策严密性和操作性不强，地方劳动保障部门执行困难等因素，提前退休仍具有普遍性。“未老先退”不仅造成人力资源的极大浪费，不利于消除年龄歧视和缓解养老金收支平衡压力，也降低了准老年人的收入水平。在正式实施延迟退休政策之前，现阶段务必强化政策权威、加强政策缝隙管理，执行好现行退休年龄，严格控制非正常的提前退休。
改革退休年龄和养老金政策
“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄”。目前，全国31个省区市相继召开渐进式延迟法定退休年龄改革征求意见工作会议，改革退休年龄已经箭在弦上。但是，延迟退休年龄改革是一个系统工程，不可能一蹴而就。一方面，渐进式改革要经历若干年的过渡期；另一方面，改革的推进依赖于一系列的配套政策，以保持政策延续性和政策调整前后的有序衔接和平稳过渡。
第一，提高法定退休年龄，逐步建立依据预期寿命变化的退休年龄自动调整机制。“小步慢走、弹性实施、强化激励”的政策思路已经定调，渐进式、弹性退休赢得了共识，并形成了诸多延退方案。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》建议，实施延迟退休政策可以分为两步：第一步，2020年到2025年，将女性职工退休年龄逐步提升至55岁，女性公务员退休年龄调整至60岁；第二步，自2025年开始，逐步实施弹性退休年龄制度，用5—10年时间将全额领取养老金的年龄逐步提升至65岁。大部分方案均按照“女快男慢、最后男女同龄退休”的思路进行设计。除了提高法定退休年龄外，还应逐步建立起根据预期寿命，特别是健康预期寿命变化，对退休年龄进行自动调整的机制。
第二，运用经济手段形成调节退休年龄的激励和约束机制。从刚性的强制退休到弹性退休是大势所趋。类似于多数国家的弹性退休制度，养老金待遇发放要体现“早减晚增”的奖惩机制，设定领取全额养老金的标准退休年龄，以及退出劳动力市场的最低和最高退休年龄，结合最低退休年龄，对提前退休政策进行调整。当条件成熟时，可以考虑将退休年龄与养老金领取年龄分离。
总之，退休年龄和养老金政策改革的目标就是消除劳动力市场的制度性障碍，为低龄老年劳动力在劳动力市场持续就业提供正向激励。同时，为规避家庭照料对低龄老年群体延迟退休的影响，应进一步完善长期照护保障制度、托育服务体系建设。
全面建立终身学习、教育和技能培训机制，加强年龄管理
人口年龄结构老化的结果就是劳动力市场上高龄员工的不断涌现。尽管高龄员工在工作经验、操作熟练程度等方面具有优势，但知识更新速度快，高龄员工的工作效能不尽人意，更长的工作年限需要员工和企业共同努力。年龄管理是近年来全球兴起的企业人力资源管理工具，在欧洲企业管理实践中得到了普遍应用。为应对人口老龄化、促进老年劳动力持续就业，欧盟各国普遍采取了促进和激励企业实施年龄管理策略的公共政策，鼓励企业留用和招聘老年劳动力，组建年龄互补的多元化团队，提高组织绩效和市场竞争力。
年龄管理应该是政府、企业和个人三大主体共同秉持的基本理念。伴随快速的技术变革，高龄员工受教育水平低，对新知识和新技能的适应性不强，劳动力市场的“纵向错位”越来越明显，高从业技能的人才匮乏，对高龄员工的持续劳动参与造成严峻挑战，也是延迟退休的一大障碍。我国政府部门和企业要充分认识到年龄管理在应对人口老龄化和劳动力老化中的重要作用，借鉴国外经验做法，制定积极的劳动力市场政策。首先，要倡导终身学习理念，构建老有所学的终身学习体系。政府应根据劳动力市场变化，大力拓展职业教育的年龄范围，针对技能培训、劳动力市场反歧视、就业公共服务等制定专门政策，提高年龄偏大的劳动者的知识水平和就业技能，提高该群体的劳动参与率。其次，要促进和激励企业实施有效的员工年龄管理策略。强化企业内部的员工年龄管理，鼓励企业对劳动者进行职业教育和培训，使他们保持工作能力，并能够延长工作周期。此外，政府对企业及老年劳动力持续就业给予财政支持，禁止年龄歧视，推行弹性工作制。
加强全体劳动者的健康管理、改善工作条件
平均预期寿命延长为“长寿红利”奠定了基础，但长寿不等于健康。延长预期寿命，特别是延长健康预期寿命是促进老年人延长工作周期和提高工作效能的重要前提。根据世卫组织的统计数据，2016年我国人口健康预期寿命为68.7 岁，与东欧国家大体相近。健康预期寿命的增加，为我国老年劳动力持续就业提供了有利条件。健康管理必须从全生命周期的角度进行综合性和系统性的干预。具体到劳动领域，政府部门应促使企业制定和实施“有效提高健康和工作条件”的政策，为全体劳动者提供良好的公共健康和工作环境。
【本文作者为华东政法大学政治学与公共管理学院教授；本文系上海市社会科学规划课题“‘双降’背景下上海城镇职工养老保险基金的潜在缺口及财政风险研究”（项目编号：2019BGL006）研究成果】
责编：程静静
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