摘 要:发展循环经济是我国经济社会发展的重大战略之一，建设循环型城市对于保护生态环境、城市可持续发展、建设人民城市意义重大。资源循环再利用、生态系统循环体系、城市空间优化与再利用是循环型城市建设的三项基本内容。建设循环型城市，应在城市废旧物资循环利用、城市建设投融资机制、多层级多部门协同协作等方面，不断推进城市治理体系创新，加强城市资源环境标准与准则制定，吸引全社会积极参与，推动城市治理体系和治理能力现代化。
关键词:循环型城市 城市治理 多元协同 治理能力现代化
【中图分类号】F205 【文献标识码】A
目前，绿色低碳循环发展成为全球共识，世界各大经济体普遍把发展循环经济作为破解资源环境约束、应对气候变化、培育经济新增长点的基本手段。“十四五”时期，我国将着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，努力释放内需潜力，充分扩大居民消费。发展循环经济是我国经济社会发展的一项重大战略，是保障国家资源安全、加快转变经济发展方式、促进生态文明建设的重要途径。循环型城市是发展循环经济的重要载体，旨在重建城市与自然之间的循环与互动关系。循环型城市不是狭义的环境保护，不局限于城市经济系统，而是一个以人民为中心、以自然环境系统为依托、以资源循环流动为要义的经济、社会、环境协调统一的复合体。循环型城市建设对现有城市治理体系提出了创新要求，在城市废旧物资循环利用、城市建设投融资机制、城市空间再利用、多部门多主体协同协作等方面，都需要进行重构与优化，吸引全社会积极参与，推动城市治理体系和治理能力的现代化。
循环型城市建设的三项基本内容
自20世纪90年代，循环经济理论引入我国后，逐步得到相关部门和学界的接受与认可。城市是人类生存和发展的重要载体，传统城市的经济发展基于对能源物资的转移性消耗，具有人口的高集聚性、能源的高消耗性、资源的不可再生性等特征。从生态足迹的视角来看，传统城市经济发展模式是不可持续的。循环型城市是在市域范围内，遵循生态学规律重构城市经济社会的运转模式，将传统意义上的“资源—产品—废弃污染”发展模式，向“资源—产品—资源再生”的循环经济转变，城市生产生活中涉及的物资和能量，都在资源再生循环过程中得到充分利用。通过以上分析可以得出，循环型城市的建设涉及三项基本内容。
第一，废旧物资资源循环利用。循环型城市中废旧物资资源的循环利用，需要“三化”，即资源利用的高效化、物资资源的循环化、废旧物资处理的服务化。这三方面的实现离不开城市治理体制机制与技术的变革，正如《“十四五”循环经济发展规划》（下文简称《规划》）中提到的，将废旧物资回收相关设施纳入国土空间总体规划，保障用地需求，合理布局、规范建设回收网络体系，统筹推进废旧物资回收网点与生活垃圾分类网点“两网融合”。《规划》还提出要完善二手商品流通法规，为城市二手商品交易提供标准化、规范化的服务，构建废旧物资循环利用体系，建设资源循环型社会。
第二，城市生态循环体系。循环型城市生态循环体系的核心在于，构建城市与其周边区域之间互惠互利的生态共生关系。在城市内部及城市内外部形成与自然界相仿的循环代谢系统。传统的城市生态系统只是把外部环境作为排放废弃物的空间，没有形成有机循环，系统内无法完成物质循环和能量转换。在传统城市生态系统中的物质与能量的运动，是线性单项而不是环状循环。循环型城市是对城市的生产生活所涉及到的产品、废弃物、能源等形成完整的生态循环闭合。构建城市生态循环体系，积极利用太阳能、风能等清洁能源，发展城市立体农业、建设雨水公园等，使城市从能源、水资源的消费者，逐步转变为生产者。更为重要的是，循环型城市的生态系统循环再生过程，可以直接减少能源资源的消耗量，是实现碳达峰、碳中和目标的重要保障。
第三，城市空间的优化与再利用。循环型城市的建设不仅意味着城市运行中的物质与能量实现循环闭合，还需要城市空间的优化与再利用。具体体现在三个方面：首先，循环型城市的空间结构是城市循环生态运行的必要载体，“摊大饼”式的城市空间发展，将逐步被更加高效紧凑的城市空间布局所替代，城市的空间利用效率将得以提高。城市循环生态的运转将基于更加集约、结构紧凑的城市空间布局。其次，循环型城市的空间布局体现“人民城市”“以人为本”的宗旨，以市民生产生活的便利舒适为出发点，更加具有安全性、包容性、韧性与可持续性。最后，发展绿色建筑与空间的集约利用。在循环型城市建设中大力推广绿色建筑可以有效节能减排、降低能耗，还可以带来更加集约可循环利用的城市空间配置，增强城市作为生态系统的自我循环能力。
建设循环型城市要求推动城市治理体系的优化与重构
中国特色社会主义进入新时代，我国开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，推动经济社会高质量发展成为主旋律。按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段、构建新发展格局，坚持节约资源和保护环境的基本国策，遵循“减量化、再利用、资源化”原则，着力建设循环型城市，全面提高资源利用效率，提升再生资源利用水平。循环型城市建设的三项基本内容，对城市治理体系和治理能力提出了新的要求。
第一，更加高效的资源利用和回收再利用。循环型城市的物质与能量流动要求从原有的线性代谢转变为生态循环代谢。这对城市治理提出了新的要求：实现更加高效的资源利用和减量回收，形成闭合的城市资源利用系统。具体而言，城市治理所涉及的废弃物回收再利用，需要提升能级，实现更加高效的资源利用效率。例如，提升生活垃圾分类管理的量级和水平，将有机垃圾转化为能源或肥料；提升建筑垃圾的回收利用率，最大程度地将从建筑垃圾中回收的钢铁、塑料、玻璃等用于再生产；积极发展和利用分布式可再生能源技术，将能源布局分散化，增强能源利用效率、降低传输损耗。
第二，实现“微循环”的城市生态循环系统。通过循环型城市的建设，实现城市能源自给能力的提升、生态资源的保护以及受损生态系统的自我恢复，需要在城市治理上打造城市生态的“微循环”，与城市所依赖的生态系统形成良性循环。具体而言，首先，城市的粮食供应可以由都市农业、观光农业进行补充，鼓励小规模分散式屋顶农业发展，提升在地粮食供应能力；其次，充分借鉴海绵城市的理念，通过区域性雨洪收集存储或城市绿地设施加强雨洪的循环利用；最后，在能源供应与回收利用方面，城市治理需要搭建多级联动的能源体系，以减少污染物、提升能源利用效率，此外，城市的工业、商业以及居民生活领域也需加强探索生态系统的“微循环”模式，引导城市与其周边区域之间，建立更为有机紧密的生态循环关系。
第三，优化城市空间结构与交通通达性。在空间结构和城市肌理上，循环型城市需要从传统的扩张性布局向功能性布局转变，凸显城市治理空间结构重组和优化的必要性。首先，明确城市增长的刚性边界，转变城市铺张式发展路径，激励集约化和高效率的空间利用形式；其次，通过优化交通设计，突出公共交通重要性，优化公交系统的网络布局，实现循环型城市的交通通达性、便利性和社会包容性；最后，推进循环型城市组团式、廊道化的城市布局更新，根据功能性集约化发展的要求，优化重组城市功能，打造城市通风廊道与绿道，实现城市肌理的“血脉连通”。
优化城市治理体系的重点任务
区别于传统城市管理，城市治理的重要特征就是涉及政府、私营部门、社会组织等多元治理主体，进而形成相互依赖的多元主体治理网络。推进循环型城市建设，优化城市治理体系的重点任务有如下几个方面。
第一，针对循环型城市建设，构建城市部门及区域间合作网络。良好的城市治理绩效的核心，是在多层级多部门之间形成协作连通的合作治理网络。建设循环型城市过程中的生态资源问题往往会超越行政边界，必须通过政府间合作、跨部门协作的方式加以应对。针对循环型城市建设的痛点难点问题，建立专门的议事协调机构进行组织间的协调与合作，促进跨部门的生态循环规划与统一行动的实施。此外，城市治理的不断创新，通常是基于多部门间的伙伴关系而形成的跨界合作与创新方案。由多元主体形成的城市治理网络，也意味着政府将循环型城市治理过程中的部分权力和职责，下放至最有效的管辖层。因此，应适当推动循环型城市治理的权力下移与分散化管理。
第二，创新循环型城市建设的投融资机制。循环型城市的建设与发展所涉及的海量资金，应通过多种投融资渠道加以筹集，亟需创新投融资机制。可针对循环型城市涉及的公共服务、生态资源循环、生态修复等领域，适时放开市场准入，积极引入公私合作伙伴关系，大力推进投资主体多元化。此外，也可以适时在市域范围内采用创新性和地方性的税收制度试点，如碳税、污染税等，以及其他以财税为基础的税收调节机制。
第三，加快循环型城市生态环境标准的制定。建立具有实践性和可操作性的循环型城市建设标准或指南，明确建设的具体内容、职责分工、评价标准、程序和方法等，使循环型城市建设制度化、规范化，有章可循。尝试建立循环型城市生态环境评价制度，对城市的水、大气、土壤、固体废弃物循环利用情况加以评估，形成综合的循环型城市生态环境评价体系，通过全面评估，不断改进和提升城市生态循环绩效。
最后，吸引全社会积极参与，推进城市治理体系和治理能力现代化。城市居民不只是循环型城市建设的受益者，更是参与者与实践者。循环型城市建设的全过程应实施开放发展战略，吸引全社会积极参与，在公众参与和循环型城市建设之间构建正反馈系统，设计多种机制和制度安排，积极动员市域内多元主体以多种方式，参与到循环型城市建设中来，不断提升城市治理水平、不断推进城市治理体系和治理能力现代化。
【本文作者为华东政法大学政治学与公共管理学院教授；本文系国家自然科学基金项目“智慧城市建设中的多元主体协同、治理网络与演化机理研究”（项目编号：71974057）与上海市哲学社会科学规划项目“大数据驱动的大气污染跨区域协同治理机制研究”（项目编号：2018BGL008）阶段性成果】
参考文献
[1]《“十四五”循环经济发展规划》,中华人民共和国国家发展和改革委员会，2021年7月1日。
[2]杨亮、陈波平：《建设循环城市,推动新型城镇化发展》，《全球化》，2016年12期。
[3]李智超、谭西涵：《府际合作可以缩小城市经济增长差距吗——基于我国三大城市群的比较分析》，《甘肃行政学院学报》，2021年第2期。
责编：程静静
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