摘 要:作为一个国家或地区经济发展的牵引力量，城市是温室气体排放的主角。在碳达峰、碳中和目标背景下，推进以减量化、资源化和循环利用为原则的循环型城市建设显得尤为重要。循环型城市建设是一项复杂的系统工程，涉及城市发展理念转变、生产和消费模式升级以及治理体系健全等深层次问题，要注重其整体性，在目标协同、政策协同和全生命周期协同上形成合力。
关键词:碳达峰 碳中和 循环型城市 多元主体 整体性
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出了碳达峰和碳中和目标，即二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。作为一个国家或地区经济发展的牵引力量，聚集众多人口和经济活动的城市是温室气体排放的主角。全国第七次人口普查数据显示，2020年中国常住人口城镇化率达到63.89%，而由于城市的环境承载力和自净力有限，往往难以自然净化经济社会活动所产生的二氧化碳，因而是推进碳达峰碳中和工作需要关注的重点和难点领域。
“循环型城市”是一种先进的城市管理理念，秉持减量化、资源化和循环利用的原则，试图将自然资源消耗控制到最小，将环境负荷控制到最低，使城市的发展逐渐从传统“资源—产品—污染物”单向流动的线性经济模式逐步转变为“资源—产品—再生资源”反馈式流程的循环经济模式，以更少的资源投入和生态破坏创造出更高质量的社会经济价值，并带来新的增长机遇和生态福祉。简言之，循环型城市在很大程度上能够助力经济发展与资源节约、环境保护相向而行，是实现“双碳”目标的重要路径。在实际推进过程中，需要注意的是，循环型城市建设是一项复杂的系统工程，涉及城市发展理念转变、生产和消费模式升级以及治理体系健全等深层次问题，需要从整体性上进行全面考量，在目标协同、政策协同和全生命周期协同上形成合力。
推进循环型城市建设的目标协同
在循环型城市建设过程中，地方政府、企业、社会公众的目标往往存在差异但又常常复杂地交织在一起，因此，有必要将“减量化、资源化、循环利用”这一共识性理念深深地根植于各城市治理主体的内心深处，进而实现目标协同。
目标协同的关键在于政府是否发挥好了“标杆”作用，是否切实做到了有效引导并规范全社会行为。为此，有必要丰富领导干部政治升迁考核的内容和形式，建立体现循环型城市建设要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，将对循环型城市建设的重视内化为治理理念，量化为考核指标。具体来说，在考核内容上，政治升迁考核的具体项目不应局限在能耗定额上，而是应该逐步扩展到制度建设、节能改造、绿色采购、绿色宣传等方面。在考核方式上，也要更加制度化、科学化、标准化。更为重要的是，要将具体指标任务进行层层分解和发包，实现从市级到县（区）级到街道（乡镇）级再到社区（村）级的逐级传导，确保“减量化、资源化、循环利用”理念落实到党政机关的各项公务实践活动中。
循环型城市建设是一场广泛而深刻的经济社会系统工程，政府除了要发挥率先垂范作用，还需要引导广大企业主体和城市居民践行简约适度、绿色低碳的生活方式，特别是要倡导节电节水、光盘行动、生活垃圾分类、包装和废弃物综合利用、绿色出行等。其中的重要抓手是以社区为单元，加快低碳社区的基础设施建设，主要包括低碳住宅建设、绿化带建设、社区“跳蚤市场”建设等。低碳住宅不仅体现了低碳设计、低碳用能、低碳用材、低碳构造理念，还可以通过屋顶绿化与垂直绿化、坡地绿化增加碳汇，其中的重点工作是建立健全水、能源和固体废弃物循环利用系统。绿化带的大面积建设能够有效提升城市生态系统的碳汇能力，增强城市的呼吸功能。以社区为载体的“跳蚤市场”建设则能够促进旧物循环利用。低碳社区建设中，社区居民的生态理性培育是关键。为此，要营造一个绿色消费的教育、学习和信息环境，不断加强公众对于垃圾循环知识（如可循环处理包装、可降解生物材料、环境标志等）的获取，提高他们的绿色发展素养，并促进资源循环相关专业人才的培养。同时，在制定环境政策或推动低碳社区建设过程中，政府应广泛吸纳公众参与，激活全社会协力共建循环型城市的活力，将循环型城市建设的各项工作落到实处。
推进循环型城市建设的政策协同
政策制定对建设循环型城市有至关重要的作用。相比法律法规建设，政策能对现实生活做出快速有效的反应，可以加速将减量化、资源化、循环利用的理念、制度和措施转化为全社会的集体行动。在碳达峰碳中和背景下，政府有必要及时出台规划、行动计划、实施意见等政策，指导循环型城市建设实践。这些政策不但对法律法规的制定完善有重大的示范意义，而且对城市居民生态理性的提高也有重要的导向价值。但在政策制定中，要注意把握好以下几个问题：
第一，注重发挥财政政策的杠杆作用。一方面，城市应该结合自身的特点，加大循环经济与碳中和领域创新人才培养的资金投入，重点推动新能源开发和节能减排技术的创新，尽快发展壮大新能源产业和低能耗产业。另一方面，财政投入要注意引导新的生产方式和生活方式，抓住绿色低碳产品的生产和消费两个环节，设立现金补贴或低利率贷款等政策鼓励居民安装太阳能、热泵热水系统和使用新能源汽车，鼓励居民加强废纸、废塑料、废金属等再生资源的回收利用，引导、鼓励企业和公众更加积极地参与到碳中和工作中来。第二，注重发挥税收政策的引导作用。将资源消耗大、环境污染重、无法回收利用或难以降解的消费品纳入消费税征收范围，同时，在有条件的城市以地方税的形式试点开征碳税，发挥价格信号作用，引导经济主体应用绿色低碳技术，降低温室气体排放量。第三，注重发挥绿色金融的驱动作用。完善支持低碳信贷的政策体系，将企业相关违法违规信息等纳入金融信用信息，明确适合城市发展的绿色债券界定标准，明确绿色金融服务可投资的领域，加大对绿色产业、生态项目的投融资支持。第四，注重发挥生态补偿政策的协调作用。循环型城市建设意味着需要改变现有利益格局，因此，有必要设计一种生态补偿政策框架，通过受益者付费、保护者得利的方式，推动实现经济社会转型发展和降污减排的良性互动。
加快推进减污降碳政策协同，除了做好政策制定工作外，还要做好政策衔接工作。一是要注重发挥财税政策与其他行政措施的整体作用，健全绿色监测评估体系、绿色采购制度、循环标准体系。二是要注重发挥行政手段与市场机制的协同作用。通过市场竞争使碳排放权实现最佳配置，减弱排放权限制对经济造成的负面效应，确保排放者实际支付由于碳排放而产生的环境破坏成本，间接带动低排放、高能效技术的开发和应用。三是要及时制定有关资源循环的激励政策，并与污染防治法、环境保护法、能源法等进行协同，推动城乡规划建设、国土空间开发、资源能源利用等领域关注降碳循环问题。
推进循环型城市建设的全生命周期协同
循环型城市建设涉及领域广、环节多，需要相关行为主体的共同参与。在这个过程中，固体废弃物减量化、资源化和无害化的责任主体不仅包括政府部门，还包括生产、消费、回收、利用、处置等环节的不同行为主体。为此，应明确和强化政府部门、生产企业、社区和居民、环保单位等共同参与者的责任，以责任制为原则建立健全循环型城市建设的长效机制。
一是强化循环型城市建设部门的信息公开责任。信息公开机制促成的外部监督对于碳减排目标的达成具有重要意义。为此，循环型城市建设部门须进一步完善信息公开制度，制定循环型城市建设信息公开指南和循环型城市建设信息公开目录，定期发布城市固体废弃物处理统计数据、资源使用情况、即时性的环境质量数据和年度环境质量报告、各类污染防治政策落实情况、建设项目环评报告书、循环型城市建设成效状况评价等信息，并逐步扩大信息公开范围，提高信息公开运作效率。同时，鼓励规模企业主动披露ESG（环境保护、社会责任和公司治理）报告，通过民意调查、社区圆桌会议、开放空间会议等多种形式广泛听取意见，积极接受居民监督，切实保障居民对于相关部门履职情况以及自身工作和生活区域环境现状的知情权。
二是强化循环型城市监管部门的管理者责任。在循环型城市建设过程中，政府相关监管部门承担着总量减排监管、环境质量改善和环境风险防范的责任。其中，政府相关监管部门履行环境监管责任到位与否，关系着循环型城市建设质量的高低优劣。为避免政府-企业间由于碳排放额的利益博弈陷入“囚徒困境”，也为了使环境责任承担中纵向政府间的委托-代理关系更加优化，有必要建立健全部门权力清单、责任清单、负面清单，进一步明确发改委、生态环境、自然资源、园林绿化等职能部门在推动循环型城市建设中的权责配置。同时，进一步完善不同部门间、不同区域间的联动监管机制，重点落实对“静脉产业”（废弃物回收利用和再资源化产业）的全过程监管责任。
三是强化和延伸产品生产企业的生产者责任。推动循环型城市建设，需要督促和激励企业建立清洁生产和全过程污染控制管理体系。在产品设计环节，企业应尽可能根据产品生命周期分析、生态设计和环境标志产品要求，开发低能耗、低（无）污染、可再循环利用和能够进行安全处置的产品；在原材料选用环节，应尽可能选用清洁能源和环保型原料，禁止使用某些对环境危害较大或风险极大的污染物质；在生产环节，应尽可能降低单位产品碳排放强度，减少价值链、供应链、产业链上的碳排放，并实现水、余能和原料的再循环利用；在产品运输环节，应尽可能构建应用绿色供应链尤其是绿色物流。另外，政府还可以通过产业规划引导企业聚集到生态工业园区，畅通企业间的沟通渠道，让企业间循环运行起来，使系统内各生产过程实现从原料、中间产品、废弃物到产品的物质循环，做到资源、能源、投资的最大化利用。
四是提高固体废弃物回收环节的消费者责任意识。“双碳”目标不止是宏观经济议题，也是关系经济社会每一个个体的微观议题，居民绿色消费在减碳过程中扮演着重要角色。通过强化绿色低碳消费的个体意识倒逼低碳清洁化生产，是循环型城市建设的重要路径。影响消费者绿色低碳责任意识的因素是多方面的，包括法律与行政赋权、消费政策等，而消费者在共同的“零废弃”理念下，形成共识性的价值规范和行为准则也很重要。推动消费资源可循环化，还要注重媒体的舆论引导作用，并发挥非政府组织和社区在推动绿色低碳消费中的独特优势，激励社区居民参与废品回收、生活用水循环再利用等公益活动以及低碳环保、可循环的创新创业实践活动，在引导社区居民强化低碳消费责任意识的同时推动相关低碳循环产业的发展。
【本文作者为同济大学政治与国际关系学院教授；本文受国家社会科学基金项目“环境精细化治理的双重逻辑与推进路径研究”（项目编号：17BZZ007）的资助】
责编：罗 婷
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