摘 要:目前，我国针对生态环境保护与治理已然形成了较为健全的法律法规政策体系，也逐渐健全了以市场化机制为主、多种主体治理机制相辅的环境治理机制。实践表明，只有在党的领导下打造出一个符合中国特色社会主义制度的现代环境治理体系，不断推进法治保障、多方共治、督查问责，才能牢牢守住绿水青山、打造金山银山，才能更好地助力实现碳达峰和碳中和，才能为新时代的中国特色社会主义建设铺设出一条生态文明的康庄大道。
关键词:现代环境治理体系 碳达峰 碳中和 生态文明建设 党的领导
【中图分类号】F062.2 【文献标识码】A
碳达峰和碳中和于2021年全国两会首次被写进政府工作报告，中央财经委员会第九次会议强调要“如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标”，“坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路”。在“十四五”这一落实碳达峰行动方案和推进生态文明建设的关键时期，我国亟需探索和构建一个具有中国特色、遵循人与自然和谐共生理念、适应中国国情和助推生态文明建设的环境治理体系。
全方位构建以碳排放等污染物防治为核心的法规体系
有法可依、依法治理是构建现代环境治理体系的基础。目前，我国针对生态环境保护与治理已然形成了较为健全的法律法规政策体系，从不同的效力级别上看，主要包括法律、行政法规、地方性法规和规章等。在环境保护与治理法律方面，全国人大常委会从1979年开始依次颁布了环境保护法（试行）（1979年原则通过，1989年正式颁布，经历1次修订）、海洋环境保护法（1982年通过，经历4次修正或修订）、水污染防治法（1984年通过，经历3次修正或修订）、大气污染防治法（1987年通过，经历4次修正或修订）、固体废物污染环境防治法（1995年通过，经历5次修正或修订）、环境噪声污染防治法（1996年通过，经历1次修正）、节约能源法（1997年通过，经历3次修正或修订）、清洁生产促进法（2002年通过，经历1次修正）、循环经济促进法（2008年通过，经历1次修正）、环境保护税法（2016年通过）、土壤污染防治法（2018年通过）、长江保护法（2020年通过）。可以看到，上述法律中修正或修订次数较多的主要涉及固体废物污染、大气污染和水污染等，这不仅凸显出国家对这些污染物治理的重视程度和治理力度与决心，也反映出在经济发展中降低污染物排放等问题的严峻性。而当前尤为重要的，是针对碳达峰和碳中和的目标优化大气污染防治和清洁生产等法律的行动方案。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态环境治理与生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要工作，中共中央、国务院等印发了一系列关于生态环境治理的指导意见、工作规定、行动方案或改革方案等。自2015年以来，对生态治理影响较为深远的党内法规主要有《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《中央生态环境保护督察工作规定》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等。行政法规主要是国务院制定的一些管理条例或实施条例等，涉及大气污染防治法实施细则、全国污染源普查条例、排污费征收使用管理条例、环境保护税法实施条例、排污许可管理条例等。部门规章主要是生态环境部（原环境保护部）制定的一些管理规定或管理办法等，包括碳排放权交易管理办法（试行）、生态环境标准管理办法、突发环境事件应急管理办法、环境监察办法、环保举报热线工作管理办法等。而司法解释则是最高人民法院和最高人民检察院针对环境污染赔偿或纠纷事件等典型案例发布的司法解释性质文件或工作规定。总之，通过构建全方位的环境治理法规体系，并严格执法、强化监督，既在一定程度上化解了碳排放等污染防治与经济发展之间的矛盾，也尽可能地填补了环境治理体系的短板，为实现碳达峰和碳中和、加快生态文明建设提供了强有力的制度保障。
协同推进碳排放权交易和用能权交易等生态资源环境权益市场交易
我国生态环境保护与治理经历了行政命令控制型、税费机制约束型、资源环境权益交易市场化机制等多种治理形态，如今逐渐形成了市场化机制与多种主体治理机制相结合的环境治理机制，以充分发挥市场在配置生态资源、改善生态环境中的决定性作用。在行政命令控制型的环境治理中，我国对过度消耗资源、污染环境等行为主要通过法律法规等形式进行直接的行政控制，其中成效较为明显的是针对三大污染物（污水、大气和固体废物）的防治攻坚保卫战。具体而言，通过探索建立污染物排放许可制度、关停小火电厂、北方地区冬季不得燃烧散煤等举措，直接从生产末端对污染物排放进行了总量控制，同时对污染物的排放浓度等标准进行了限定，当然，国家五年规划也对这些污染物排放降低强度进行了约束。另外，根据节约优先的方针，对生态资源消耗总量和强度进行控制也间接促成了对生态环境的保护。例如，通过建立资源循环利用制度、用水总量和强度控制制度和能源消费总量与强度控制制度，以及建立健全生态产品价值实现机制等，严格控制了水资源和能源等生态资源的消耗，进而达到低污染、低排放的标准。但是，以行政命令为主的环境治理手段难免会对生产活动产生较大的影响。鉴于此，我国推出了资源环境税费征收、资源有偿使用和生态补偿制度，坚持谁污染谁付费的原则，激励与约束并举；环境保护税法明确了大气污染物、水污染物、固体废物和噪声为应税污染物，确定了计税依据和应纳税额，以及税收减免情形；开展生态综合补偿试点工作，推进跨区域和重点生态功能区的多元化补偿机制，最大限度地发挥生态资金转移支付对生态治理的激励效应；依据市场的成本效益原则，探索建立生态产品价格形成机制，推行差别化的垃圾费、水价和电价，把生态环境损害纳入到产品价格之中。
对生态环境进行末端治理并非长久之计，以市场化手段为内生动力的源头治理已势在必行。建设市场主导、政府培育的资源环境权益市场交易机制是我国生态环境保护与治理的制度创新，是生态文明建设的重要内容。目前我国已推行的排污权交易有二氧化硫排放权交易和碳排放权交易，生态资源权益交易主要有用能权交易和水权交易，这些资源环境权益交易大多是通过个别地区先行试点，然后逐步走向全国的路径进行的。二氧化硫排放权交易是我国最先开展的排放权交易实践，从2002年的6个试点城市到2007年扩大试点。碳排放权交易是国家发改委在2011年批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市率先开展试点的，目前已形成了较为完善的碳排放交易系统，这对推动碳达峰和碳中和目标的实现具有深远意义。2016年国家发改委提出在浙江、福建、河南、四川开展用能权交易试点，以较低成本实现“十三五”能耗总量和强度“双控”目标任务，推进绿色发展。总体而言，资源环境权益市场交易是基于有利于环境质量改善和环境资源配置优化的原则，交易价格由市场决定，在市场中进行自由、公平的交易，旨在倒逼企业加快技术改造、技术创新、清洁生产，强化对生产资源的利用与环境污染的治理。在这一过程中，政府的关键作用是公平合理地分配初始的排污权或者资源使用权。除此之外，我国还积极探索建立绿色发展基金、绿色信贷、绿色债券等绿色金融体系，实行市场化运作机制，完善绿色低碳的配套政策和市场体系。未来，要进一步加快发展绿色金融，重点扶持绿色低碳技术的研发与应用，大力提升生态碳汇能力，以碳达峰和碳中和为阶段性目标导向，持续推进生态文明建设。
强化党政领导干部的考核评价与督察问责体系
过往的环境治理体系一般只强调企业责任体系，一旦出现环境污染问题，政府部门往往只会根据相关法律法规对排污企业采取罚款、停业整顿等措施，而忽略了党政领导责任体系在生态治理中的作用。强化党政同责，中央统筹、省负总责、市县落实的工作责任体系，严格环境治理的目标考核与强化问责机制，增强各级政府部门对生态文明建设的使命感和责任感在当前尤为重要。建立健全这种以党政领导负责制为核心的责任体系主要有两方面的工作：
一方面，健全该责任体系需要明确生态环境治理的考核评价办法。中共中央、国务院在2015年出台《生态文明体制改革总体方案》后，于2016年制定了《生态文明建设目标评价考核办法》，主要是在资源利用、环境质量、生态保护和绿色生活等方面进行目标考核并评定等级，实行年度评价与五年考核相结合的方式。而后中共中央、国务院接连在2016年、2018年、2021年发布关于全面推行河长制、湖长制和林长制的意见，明确了河、湖、森林草原的责任主体，进一步强化了属地管理的责任体系，有助于开展水资源和森林草原资源的生态保护与生态修复工作，强化生态环境治理，切实践行绿水青山就是金山银山的理念。2020年，中共中央、国务院出台了《省（自治区、直辖市）污染防治攻坚战成效考核措施》，强调坚持结果导向、注重实效，制定了对各省（自治区、直辖市）党委、人大、政府污染防治攻坚战成效的考核措施。今后，我国还需强化碳排放治理成效的考核评价结果在领导干部综合评价和奖惩任免中的重要性。
另一方面，完善该责任体系需要压实生态环境治理的责任追究机制。首先，以往各地对大气污染等的治理都是独立进行的，仅为当地生态效益着想；而现在需要在重点区域建立大气污染（尤其是碳排放）联防联控协作机制，各地政府部门不能各自为政，要主动承担联防联控的主体责任。其次，目前我国对领导干部实行自然资源资产离任审计和环境保护责任离任审计的“双审”管理体制，在一定程度上压实了领导干部在任期内对生态资源利用与生态环境治理的全局责任。此外，为了进一步夯实生态环境保护与治理的政治责任，需要强化督察问责和责任追究，对此，我国分别在2015年和2019年制定了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《中央生态环境保护督察工作规定》。中央生态环境保护督察工作领导小组采取例行督察、专项督察和“回头看”等方式对党政领导干部在生态环境保护和生态文明建设等方面的工作情况进行督察，坚定落实党政同责，一旦出现生态环境损害问题，依法依规追究相关党政领导干部责任，促使领导干部以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当严格落实生态环境治理工作。
优化环境信息监测、公众监督与举报机制
除了明晰政府主体的领导责任外，生态环境治理还需强化企业的环境信息公开等社会责任，健全公众参与环境治理监督举报等制度。目前，我国生态环境治理与保护的公众监督有效性主要体现在环境信息监测与公开机制、公众参与监督与举报机制，以及生态环境损害赔偿与处罚机制上。在环境信息监测与公开机制中，我国一方面需要强化生态环境信息监测能力，尤其是针对二氧化碳排放的测算与监测。2005年原环境保护总局施行的《污染源自动监控管理办法》就要求对重点污染源自动监控系统进行监督管理，接着在2016年和2017年中共中央、国务院出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，进一步增强环境信息监测执法权威、规范信息监测预警机制和提高环境信息监测数据质量。另一方面，我国还要建立健全环境信息公开制度，探索二氧化碳排放信息的公开机制。在2007年原环境保护总局发布的《环境信息公开办法（试行）》基础上，原环境保护部在2014年和2015年分别制定了《企业事业单位环境信息公开办法》《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》，不断推动生态环境治理信息的全过程依法公开，为社会公众依法行使环境治理与保护的知情权提供了保障。
在环境信息监测与公开后的公众参与监督与举报机制中，一方面，要根据《环境保护公众参与办法》和《环境影响评价公众参与办法》，依法畅通公众参与和社会监督渠道，规范公众参与的范围、时间、程序和方式等。另一方面，要依据《环境信访办法》和《环保举报热线工作管理办法》，加强舆论引导，优化环境信息举报反馈机制，促使环境主管部门通过官方网站、微信公众号等形式及时反馈和妥善解决公众反映的环境治理问题。
在生态环境损害赔偿与处罚机制方面，2015年中共中央、国务院印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，明确了生态环境损害的修复和赔偿范围、责任主体和解决途径，2016年吉林等七省市开始试点生态环境损害赔偿制度，而后2018年在全国范围内试行该制度。同时，我国还需要推进排污企业信用建设，建立环境治理政务失信记录，适时在环境保护平台等网站公开生态环境损害信息，进一步巩固社会公众参与监督环境治理的成果，在全社会倡导绿色低碳的生活方式，倒逼多方责任主体更好服务于生态文明建设工作。
我国生态环境治理与生态文明建设的实践表明，只有在党的领导下打造出一个符合中国特色社会主义制度的现代环境治理体系，不断推进法治保障、多方共治、督查问责，才能牢牢守住绿水青山、打造金山银山，才能更好地助力实现碳达峰和碳中和，才能为新时代的中国特色社会主义建设铺设出一条生态文明的康庄大道。
【本文作者 王兵，暨南大学副校长，经济学院教授；陈中飞，暨南大学经济学院副教授、资源环境与可持续发展研究所副所长。本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国全要素生产率提升与测算研究”（项目编号：17JZD013）、广东省自然科学杰出青年基金项目“粤港澳大湾区环境污染治理与经济高质量发展研究”（项目编号：2021B1515020103）、粤港澳环境质量协同创新实验室项目（项目编号：GHML2021-701）阶段性成果】
责编：罗 婷
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